摘要:我國(guó)教育法的法典化旨在將我國(guó)現(xiàn)行的所有教育立法進(jìn)行重新整合、修改和補(bǔ)充，從而合并為一部系統(tǒng)性的調(diào)整教育領(lǐng)域法律關(guān)系的規(guī)范性法律文件。
教育法的法典化是教育法學(xué)加快自身發(fā)展、完善學(xué)科建設(shè)的一個(gè)契機(jī)，是完善我國(guó)教育法律體系的過(guò)程中急需重視的問(wèn)題。教育法法典化將有利于完善我國(guó)的教育法律體系，切實(shí)解決當(dāng)前立法資源緊張與教育立法需求之間的矛盾，減少法律法規(guī)之間的競(jìng)合與沖突。我國(guó)教育法法典化面臨難得的機(jī)遇和一些阻礙因素，但教育法法典化仍是我國(guó)教育立法的必然趨勢(shì)。我國(guó)教育法典應(yīng)當(dāng)采用統(tǒng)一立法的模式，總分結(jié)構(gòu)的基本框架，分步推進(jìn)的立法策略。
關(guān)鍵詞:教育法；教育法典；法典化；解法典化；教育法律體系
一、 問(wèn)題提出
完善中國(guó)特色的教育法律體系是我國(guó)當(dāng)前教育法治建設(shè)中極為重要的問(wèn)題。同改革開(kāi)放四十年已有的教育立法相比較，我國(guó)今后的教育立法將需要面對(duì)利益主體多樣化、利益訴求沖突化、教育規(guī)律復(fù)雜性、矛盾沖突多因性、實(shí)施主體重疊性等多重因素交錯(cuò)帶來(lái)的復(fù)合型挑戰(zhàn)。因此，現(xiàn)有教育立法能否適應(yīng)未來(lái)高度綜合復(fù)雜的教育現(xiàn)象和矛盾值得教育法學(xué)理論研究和立法實(shí)踐所關(guān)注。教育的立法并非孤立的，它不僅僅要符合法治的精神和理念，還要符合人的成長(zhǎng)規(guī)律、教育的基本規(guī)律、國(guó)家的總體發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)際的發(fā)展趨勢(shì)。因此，從某種角度講，教育立法的研究需要站在國(guó)家乃至國(guó)際發(fā)展的大背景下研究教育立法的發(fā)展、預(yù)判教育立法的趨勢(shì)。
在這種理念的引導(dǎo)下，無(wú)論是我國(guó)還是世界各國(guó)，國(guó)家層面立法的法典化趨勢(shì)越來(lái)越明顯，也越來(lái)越受到重視。這種法典化現(xiàn)象不僅僅在大陸法系的國(guó)家受到重視，甚至在美英等以判例法為主要法律淵源的普通法系國(guó)家也備受關(guān)注。這種現(xiàn)象是同近些年大陸法系和普通法系相互借鑒、相互融合、相互趨同的背景相關(guān)的。例如，傳統(tǒng)上以判例法為主要司法裁判依據(jù)的美國(guó)，也開(kāi)始編撰《美國(guó)法典》（United States Code），并在其中專(zhuān)設(shè)了《教育法典》的部分。在我國(guó)，法典化是當(dāng)前立法的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。除了刑法等法律已經(jīng)實(shí)現(xiàn)法典化外，許多部門(mén)法也都積極推進(jìn)法典化，其中尤其受到社會(huì)關(guān)注的是《民法典》的制定。目前，《民法典》已經(jīng)由立法機(jī)關(guān)公開(kāi)發(fā)布草案，正在廣泛征集社會(huì)的意見(jiàn)和建議。在近些年的全國(guó)人大會(huì)議上，還不斷有人大代表提出行政法典、環(huán)境法典、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法典等部門(mén)法的法典化立法建議。在這種法典化的大背景下，我們需要對(duì)教育立法能否法典化以及如何法典化的問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)的研究。
在2017年，有學(xué)者提出了制定《教育法典》的設(shè)想，并指出這將是一項(xiàng)龐大、復(fù)雜且具有很強(qiáng)挑戰(zhàn)性的任務(wù)。[[1]]但是除此之外，我國(guó)針對(duì)教育法典的相關(guān)研究基本處于空白狀態(tài)，并沒(méi)有相關(guān)的論文論著等研究成果。我國(guó)教育法法典化的研究相對(duì)于其他法律部門(mén)已經(jīng)明顯落后，急需引起我們的重視?？梢灶A(yù)見(jiàn)，教育法法典化的相關(guān)研究不僅僅可以推進(jìn)教育立法的進(jìn)程，完善我國(guó)的教育法律體系，還可以解決當(dāng)前單行教育立法難以列入國(guó)家立法規(guī)劃、若干法律之間法條競(jìng)合和法條沖突等教育立法中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。同時(shí)，教育法典的制定必將促進(jìn)教育法學(xué)的研究范疇和研究范式的轉(zhuǎn)變和拓展，是教育法學(xué)加快自身發(fā)展、完善學(xué)科建設(shè)的一個(gè)契機(jī)。
（一）法典
馬克思（Marx, K.）曾經(jīng)指出：法典是人民自由的圣經(jīng)。[[2]]德國(guó)法學(xué)家薩維尼（Savigny）認(rèn)為法律的形態(tài)需要經(jīng)過(guò)自然法或習(xí)慣法、學(xué)術(shù)法兩個(gè)階段后，最終將實(shí)現(xiàn)法典編纂三個(gè)演化階段。[[3]]法典（code）一詞在公元5世紀(jì)開(kāi)始具有法律匯編的含義。公元6世紀(jì)，東羅馬皇帝優(yōu)士丁尼（Justinian）主持編纂了《優(yōu)士丁尼法典》、《優(yōu)士丁尼學(xué)說(shuō)匯纂》和《優(yōu)士丁尼法學(xué)階梯》三部完整的法律匯編之后，Codice才最終被確定為大陸法系中法律術(shù)語(yǔ)的含義——法典。[[4]]此后，法典始終是大陸法系的主要立法形式法典成為各個(gè)部門(mén)法的立法目標(biāo)。
按通常而論，法典是指在理性主義指導(dǎo)下，研究和提煉法律、法學(xué)以及對(duì)廣泛的法律領(lǐng)域的原則和基礎(chǔ)規(guī)范作出簡(jiǎn)潔、權(quán)威性論述的基礎(chǔ)上，科學(xué)匯編而成的內(nèi)部和諧統(tǒng)一、有較強(qiáng)邏輯結(jié)構(gòu)的法律規(guī)范體系的統(tǒng)一體。[[5]]從這個(gè)概念可以看出，法典既不是單一的法律，也不是法律的簡(jiǎn)單匯編，而是建立在已有法律規(guī)范的基礎(chǔ)之上，建立在現(xiàn)有法學(xué)研究的基礎(chǔ)之上，建立在體例完整、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的基礎(chǔ)之上的，是對(duì)法學(xué)和法律的提煉和綜合。法典是成文法的一種高級(jí)表現(xiàn)形式。與其他單行法律相比較，具有系統(tǒng)性和全面性的特點(diǎn)。也正因如此，法典不僅僅是大陸法系的精髓和核心，也在普通法系國(guó)家中發(fā)揮著重要的作用。法典所具有的整體性、系統(tǒng)性、穩(wěn)定性、衡平性和易操作性不僅僅有利于法律的理解、適用和傳承，也有利于其他國(guó)家借鑒和效仿。
中華法系是世界五大法系之一，法典在中國(guó)的法制史中也占有重要的地位。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的《法經(jīng)》是我國(guó)歷史上第一部比較系統(tǒng)的成文法典。在此之后，《秦律》、《唐律疏議》、《大清律例》等都是中國(guó)古代成文法典的代表。中華法系一個(gè)典型的特征就是諸法合一，用一部法律解決幾乎所有社會(huì)問(wèn)題。及至清末修律，諸法合一才開(kāi)始走向諸法分離。清政府考察了世界各國(guó)的主要立法之后，認(rèn)為大陸法系的立法模式更加適合國(guó)情，所以邀請(qǐng)日本學(xué)者以大陸法系法典編纂的模式，起草了《大清新刑律》等一系列部門(mén)法典，從而開(kāi)啟了我國(guó)近代法制的雛形。
中華人民共和國(guó)成立后，立法主要參照同為大陸法系的蘇聯(lián)法律體系，依然繼承著法典化的立法傳統(tǒng)。尤其是改革開(kāi)放后，我國(guó)立法的法典化趨勢(shì)愈發(fā)明顯，刑法典等比較成熟的部門(mén)法典陸續(xù)出臺(tái)。此外，全國(guó)人大正在積極推進(jìn)《民法典》的起草工作，其中核心部分《民法總則》已經(jīng)通過(guò)并頒布，其他部分的草案也正在起草和審議過(guò)程中。近些年全國(guó)人大代表和學(xué)者還提出了編纂行政法典、環(huán)境法典、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法典、反腐敗法典、醫(yī)事法典、農(nóng)業(yè)法典、海洋法典等法典的立法建議。由此可見(jiàn)，法典化正在成為我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)中的立法趨勢(shì)。
法典化一詞最早英國(guó)法學(xué)家邊沁（Bentham）提出的，其將 “法典化（codification ）”區(qū)別于傳統(tǒng)的“立法（legislation）”概念。[[6]]法典化是大陸法系國(guó)家的傳統(tǒng)立法理念，其起源于公元前古代羅馬法，而六世紀(jì)的《優(yōu)士丁尼民法大全》的編纂為大陸法系的法典化特征創(chuàng)始奠定了基礎(chǔ)，直至十一世紀(jì)到十六世紀(jì)，羅馬法在歐洲大陸的復(fù)興標(biāo)志著大陸法系的形成?？疾旆ǖ浠陌l(fā)展歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)法典化的過(guò)程并非簡(jiǎn)單起草一部法律，而是將現(xiàn)有法律抽象化和系統(tǒng)化，其中典型的代表是《德國(guó)民法典》和《法國(guó)民法典》的起草過(guò)程。法典化的終極目標(biāo)是把有關(guān)法律規(guī)范凝練、整合、體系化為一部完備的法典。[[7]]因此，法典化是法學(xué)或者立法的核心方法之一，法典化的主要方法與各法律體系和文明的發(fā)展密切相關(guān)。[[8]]
《布萊克法律詞典》將法典化（Codification）界定為：法典化是指為了形成一個(gè)有序的法典，對(duì)有著一個(gè)既定管轄范圍的有關(guān)法律或者是一個(gè)獨(dú)立的法律部門(mén)的法律的匯編和體系化的過(guò)程，也指這個(gè)過(guò)程的結(jié)果即法典本身。[[9]]從法典化的范圍上看，法典化其實(shí)包括廣義和狹義兩個(gè)層面的含義。狹義的法典化指國(guó)家立法機(jī)關(guān)在現(xiàn)有法律規(guī)范的基礎(chǔ)之上，重新整合、修改、編排成一部新的法典的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程也可稱(chēng)為法典編纂。而廣義的法典化是指各種形式的法律編纂活動(dòng)，其范圍除了狹義的法典化之外，還包括將現(xiàn)有法律規(guī)范進(jìn)行分類(lèi)組合，匯編成現(xiàn)有法律規(guī)范集合的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程也可稱(chēng)為法典匯編。目前學(xué)術(shù)界探討的法典化一般系指狹義的法典化，即屬于嚴(yán)格立法層面推出新法的法典化，而不是簡(jiǎn)單的將現(xiàn)有法律進(jìn)行匯編的法典化。
2008年，全國(guó)人大曾提出 “抓緊研究提出對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行清理的方案并組織實(shí)施”。這代表著我國(guó)開(kāi)始啟動(dòng)立法的新階段，從以往數(shù)量型立法開(kāi)始向質(zhì)量性立法轉(zhuǎn)變，也標(biāo)志著我國(guó)立法的“法典化”發(fā)展趨勢(shì)。當(dāng)年，全國(guó)人大相關(guān)負(fù)責(zé)人也提出 “在2010年以后，法律編纂工作將提上議事日程。分批出臺(tái)的單項(xiàng)法律將整合，編纂形成若干個(gè)綜合性法典”。[[10]]這意味著推進(jìn)各個(gè)部門(mén)法的法典化已經(jīng)成為我國(guó)立法的一個(gè)方向和趨勢(shì)。目前我國(guó)絕大部分的部門(mén)法都已經(jīng)完成了法典化或者正在推進(jìn)法典化的進(jìn)程中。
解釋教育法法典化的內(nèi)涵，要以教育法典的內(nèi)涵分析為前提。針對(duì)教育法典的內(nèi)涵分析，應(yīng)當(dāng)把握以下因素。首先是教育法典的法律性。教育法典屬于國(guó)家層面的立法，所以其應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家法律的有關(guān)特征，即其必須是擁有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)一定立法程序出臺(tái)的。其次是教育法典的全面性。教育法典不同于單行的教育法律的典型特征，就是教育法典不僅僅是針對(duì)教育領(lǐng)域某一個(gè)教育層級(jí)、某一個(gè)教育主體、某一個(gè)教育方面制定的法律，而是針對(duì)教育領(lǐng)域的所有的法律關(guān)系制定的一部較為系統(tǒng)、全面的法律。再次是教育法典的全新性，教育法典不僅僅是以往已經(jīng)出臺(tái)的教育法律的簡(jiǎn)單組合，而是將原有教育法律進(jìn)行修改、補(bǔ)充、清理后，按照一定的邏輯體系進(jìn)行重新整合的法律。基于上述論證，教育法典（Education Code）是指享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)依照一定的立法理念、立法方法和立法程序，將現(xiàn)有教育領(lǐng)域規(guī)范性法律文件進(jìn)行修改、補(bǔ)充、清理后整合成的一部全新的、系統(tǒng)化的教育法律。
教育法法典化的內(nèi)涵界定也應(yīng)把握以下幾點(diǎn)。首先，教育法法典化的目的就是要編纂出一部具有全面性、系統(tǒng)性和權(quán)威性的現(xiàn)代化的、精煉化的教育法典。其次，教育法法典化的形式是按照一定的價(jià)值理念和體例結(jié)構(gòu)編纂教育法法典的活動(dòng)。再次，教育法法典化的核心是教育法典的抽象化與系統(tǒng)化。綜上，教育法法典化（Codification of Education Law）是享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)依照立法程序，以編纂或者制定教育法典為直接目的的立法活動(dòng)或立法過(guò)程。換言之，教育法法典化就是要將我國(guó)現(xiàn)行的所有教育立法進(jìn)行重新整合、修改和補(bǔ)充，合并為一部系統(tǒng)性的調(diào)整教育領(lǐng)域法律關(guān)系的規(guī)范性法律文件——《教育法典》的立法活動(dòng)。
從教育法典與教育法法典化兩個(gè)概念可以看出，教育法典是一個(gè)靜態(tài)的概念，而教育法法典化則是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念。教育法典是教育法法典化的目標(biāo)和結(jié)果，也就是說(shuō)，教育法法典化的動(dòng)因是為了追求教育法典的出現(xiàn)，而教育法典的出現(xiàn)也正是教育法法典化的結(jié)果。同時(shí)，教育法法典化也是實(shí)現(xiàn)教育法典的方法和途徑，即通過(guò)什么樣的方式、采用什么樣的模式、經(jīng)過(guò)什么樣的程序產(chǎn)生教育法典。
全面依法治國(guó)，是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。依法治教是依法治國(guó)的一個(gè)重要方面，也是依法治國(guó)的重要保障。教育領(lǐng)域的法治建設(shè)不僅僅關(guān)系到當(dāng)前教育系統(tǒng)的法治水平，還將決定著國(guó)家未來(lái)的公民法治素養(yǎng)。
首先，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系為教育法法典化提供了良好的機(jī)遇。黨和國(guó)家充分重視立法在國(guó)家治理中的作用，在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》等文件中都強(qiáng)調(diào)了完善法律體系的重要性。在這種背景下，建立和完善體系健全、內(nèi)容全面、邏輯清晰、層次分明的教育法律體系成為教育法治建設(shè)中的重點(diǎn)工作。
其次，其他部門(mén)法法典化為教育法法典化提供了借鑒。法典化在我國(guó)完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系過(guò)程中發(fā)揮著重要作用，法典化的范圍正在逐步擴(kuò)大。其他法律部門(mén)法典化，尤其是近幾年來(lái)《民法典》、《環(huán)境法典》、《知識(shí)產(chǎn)權(quán)法典》的立法過(guò)程、研究成果都可以為教育法法典化提供充分的借鑒。例如《民法典》的起草在改革開(kāi)放之后就有相關(guān)立法建議，尤其是近二十年來(lái)出現(xiàn)了大量的研究成果。這些研究成果，尤其是研究過(guò)程中不同觀點(diǎn)的爭(zhēng)鳴為教育法典的起草提供了良好的思路和借鑒。
再次，教育法學(xué)研究團(tuán)隊(duì)的發(fā)展將會(huì)為教育法的法典化提供充分的智力保障。自20世紀(jì)80年代教育法學(xué)學(xué)科在我國(guó)逐漸建立以來(lái)，不僅教育學(xué)界開(kāi)始重視教育法學(xué)的研究，越來(lái)越多的法學(xué)界人士也積極參與教育法學(xué)的研究，這為教育法的法典化研究提供了有力的保障。尤其是2018年以來(lái)，教育部政策法規(guī)司與北京大學(xué)等十余個(gè)高校和研究單位共建教育立法研究基地。這些研究基地不僅為作為交叉學(xué)科的教育法學(xué)發(fā)展提供了良好的平臺(tái)，也將為教育立法提供更多的人才保障。
（二）教育領(lǐng)域的現(xiàn)有立法提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)
目前，我國(guó)教育法律體系已經(jīng)基本建立。值得一提的是，1995年出臺(tái)的《教育法》在教育法律體系中發(fā)揮著重要的作用，具有教育基本法的地位。2015年針對(duì)《教育法》的重大修訂，進(jìn)一步完善了《教育法》的體例框架，增強(qiáng)了《教育法》的地位和作用。從某種程度上說(shuō)，目前的《教育法》實(shí)際上發(fā)揮著《教育法典》總則部分的作用，而《義務(wù)教育法》、《高等教育法》等發(fā)揮著教育法典分則中相關(guān)部分的作用。所以，教育法典的起草并非白手起家，而是如何將現(xiàn)有教育法律有效整合，同時(shí)填補(bǔ)必要的立法空白。
（三）一攬子修法的立法模式提供了成功經(jīng)驗(yàn)
2013年9月5日，國(guó)務(wù)院法制辦公開(kāi)對(duì)《教育法律一攬子修訂草案（送審稿）》征求意見(jiàn)，建議一攬子對(duì)《教育法》、《高等教育法》、《教師法》和《民辦教育促進(jìn)法》四部法律中的23個(gè)相關(guān)條文進(jìn)行修訂。后經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)審議，分別于2015年到2016年分兩次通過(guò)了《教育法》、《高等教育法》和《民辦教育促進(jìn)法》的修訂。
教育法律的一攬子修訂具有重要意義，這是首次將“包裹立法”這一立法技術(shù)應(yīng)用在教育立法當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)了立法質(zhì)量與立法效率的平衡。[[11]]包裹立法系集合式立法，是把數(shù)個(gè)要修、訂、廢的法律，在統(tǒng)一政策下置于一個(gè)法案內(nèi)作整合之處理。換言之，即處于增進(jìn)立法效率及法制調(diào)和等理由，需要將數(shù)個(gè)法律同時(shí)作橫向處理的一種科學(xué)立法方式。[[12]]在立法實(shí)踐中，包裹立法可以將同等法律效力的多部法律法規(guī)作為單一的法案進(jìn)行立法或修訂。由此，除了提高立法效率之外，還可以避免各個(gè)單行法律不同步修訂導(dǎo)致的法條沖突。在教育法律一攬子修訂之前，我國(guó)全國(guó)人大也曾針對(duì)《監(jiān)獄法》等七部法律進(jìn)行了一攬子修訂。教育法律一攬子修訂的成功意味著多部教育法律同步起草、修訂、審議、通過(guò)，在理論和實(shí)踐上都是可行的，也是有利于教育法律內(nèi)部的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。這為《教育法典》的制定提供了良好的立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
教育法法典化也是近些年來(lái)國(guó)際教育立法的趨勢(shì)。其中既有以俄羅斯為代表的“統(tǒng)一立法模式”，也有以日本為代表的“總則立法模式”，還有以美國(guó)為代表的“匯編立法模式”。
1992年，俄羅斯頒布了第一部教育基本法——《俄羅斯聯(lián)邦教育法》，該法的內(nèi)容覆蓋到總則、教育體系、教育體系的管理、教育系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)、公民受教育權(quán)的社會(huì)保障、教育系統(tǒng)的國(guó)際活動(dòng)等六大部分。此后，該法在1996年、2004年和2012年進(jìn)行了三次修訂。在2004年《俄羅斯聯(lián)邦教育法》修訂之后，該法不僅僅面臨教育實(shí)踐與法律保障相脫節(jié)的問(wèn)題，而且與《高等教育法》以及其他教育法令、教育條例之間存在條款重復(fù)和矛盾的情況。[[13]]因此，2012年的《俄羅斯聯(lián)邦教育》在結(jié)構(gòu)內(nèi)容上做出了重大調(diào)整，將《聯(lián)邦教育法》和《高等教育法》等法律法規(guī)合并，把原來(lái)的六章拆分整合為總則；教育體系；教育活動(dòng)的主體；學(xué)生及其家長(zhǎng)（法人）；教育機(jī)構(gòu)的教師、領(lǐng)導(dǎo)及其他工作人員；教育關(guān)系發(fā)生、更改和終止的原則；普通教育；職業(yè)教育；職業(yè)培訓(xùn)；補(bǔ)充教育；實(shí)施某種教育大綱和個(gè)別學(xué)生獲得教育的特殊性；教育系統(tǒng)的管理、教育活動(dòng)的國(guó)家調(diào)節(jié)；教育領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；教育領(lǐng)域的國(guó)際活動(dòng)；條例的過(guò)渡及終止。修訂后的《聯(lián)邦教育法》不僅全面覆蓋了教育領(lǐng)域的法律關(guān)系，而且條款內(nèi)容具體，操作性明顯加強(qiáng)。從體例結(jié)構(gòu)和法律內(nèi)容來(lái)看，其已經(jīng)具備了典型的教育法典特征，因此可以將其稱(chēng)為統(tǒng)一立法模式教育法法典化。
日本在二戰(zhàn)之后為了通過(guò)教育重新振興國(guó)家的發(fā)展，于1947年制定了《教育基本法》，并在2006年進(jìn)行了修訂。從日本《教育基本法》的體例和內(nèi)容看，其屬于《教育法典》的總則。除此之外，日本還制定了《學(xué)校教育法》、《私立學(xué)校法》等具體的單行教育法律。與俄羅斯教育立法比較，日本的教育立法基本形成了以《教育基本法》為總則，以其他教育單行法為分則的松散型教育法典模式，因此可以將其稱(chēng)為總則立法模式教育法法典化。
1926年，美國(guó)將建國(guó)以來(lái)國(guó)會(huì)制定的所有立法（除福利宣言、聯(lián)邦條例和聯(lián)邦憲法外）加以整理編纂，按五十個(gè)主題（Title）分類(lèi)編排，稱(chēng)為《美國(guó)法典》，其中的第二十個(gè)主題就是教育法典。此后，國(guó)會(huì)每頒布一部法律，在發(fā)行單行本的同時(shí)，由設(shè)在國(guó)會(huì)眾議院內(nèi)的法律修訂委員會(huì)辦公室的專(zhuān)業(yè)人員將這部法律分解為若干部分，再根據(jù)其規(guī)范的內(nèi)容編排到50個(gè)相應(yīng)主題之中。截止目前，《美國(guó)教育法典》共分為80章，10 013條。[1]美國(guó)的教育法典是典型的“匯編立法模式”，即其教育法典僅僅是將已經(jīng)頒布的教育法律進(jìn)行匯編而成。
關(guān)于法典化的爭(zhēng)論是伴隨著整個(gè)法典化的歷史，近代關(guān)于法典化最為著名的爭(zhēng)論發(fā)生在十九世紀(jì)初德國(guó)法學(xué)家蒂堡（Thibaut）和薩維尼之間。反對(duì)法典化最主要的觀點(diǎn)就是解法典化。解法典化（Decodificazione）一詞最早是意大利民法學(xué)者納塔利諾.伊爾蒂（Natalino Irti）在其論文《解法典化的時(shí)代》一文中首次提出。[[14]]第二次世界大戰(zhàn)之后，大陸法系各國(guó)在民法典之外還進(jìn)行了大量的特別立法，這些特別立法針對(duì)原本屬于民法典調(diào)整范圍的領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制，從而導(dǎo)致民法典的作用逐漸降低，這種現(xiàn)象在理論上被稱(chēng)為解法典化。這一理論最早產(chǎn)生于民法領(lǐng)域，后逐漸應(yīng)用在各個(gè)部門(mén)法的法典化的爭(zhēng)論中。根據(jù)解法典化理論，需要思考教育法法典化之后，是否還會(huì)出現(xiàn)教育特別法，從而削弱教育法典的地位和作用，導(dǎo)致教育法典的意義降低。
教育法法典化是一個(gè)龐大的系統(tǒng)立法工程，需要重大理論成果的支撐。這些理論成果應(yīng)當(dāng)包括四個(gè)領(lǐng)域。一是教育法典的基本框架結(jié)構(gòu)。即教育法典采用什么樣的邏輯結(jié)構(gòu)進(jìn)行組合、排列。二是教育法典的總則研究，包括教育法典的目的、教育法典的原則、教育法典的原則、教育法典的法律主體、教育法典的法律關(guān)系、教育法典的法律責(zé)任等總體性的理論支撐。三是具體的教育立法領(lǐng)域的理論支撐。例如在《學(xué)前教育法》起草中，諸如學(xué)前教育的范疇界定等基本性問(wèn)題還存在爭(zhēng)論，缺乏相應(yīng)的理論研究支撐，從而加大了立法的難度。四是教育法典中一些具體教育制度的設(shè)計(jì)。
與其他部門(mén)法的法典化研究相比較，目前教育法法典化的理論研究基本屬于空白，尤其是前兩個(gè)領(lǐng)域的研究。沒(méi)有理論積淀的法典化過(guò)程就猶如無(wú)基之樓、無(wú)米之炊，是不可能實(shí)現(xiàn)的。
法典編纂的事業(yè)若不是作為在法律的形體上之大變更，則鮮有立法者利用此機(jī)會(huì)對(duì)法律的實(shí)質(zhì)進(jìn)行大的修改。因此，在制定一國(guó)的法典編纂之時(shí)，往往會(huì)產(chǎn)生舊制存廢的可否，新設(shè)條規(guī)的利害得失等議論。[[15]]立法在某種程度上既是立法相關(guān)利益主體彼此博弈的過(guò)程，也是博弈之后彼此妥協(xié)的產(chǎn)物。由于不同利益集團(tuán)對(duì)改革成果的預(yù)期不同，他們要求不同的立法保護(hù)自己的利益，這也造成了對(duì)新的法律的博弈，法律的改進(jìn)很大程度上也源于此。[[16]]但倘若利益主體之間互不妥協(xié)，則有可能造成立法難產(chǎn)的現(xiàn)象，教育立法也不例外。在此之前單行的教育立法過(guò)程中，利益博弈的現(xiàn)象雖然存在，但只發(fā)生在某一個(gè)較為狹小的教育領(lǐng)域。教育法法典化勢(shì)必會(huì)將教育領(lǐng)域的矛盾沖突和利益博弈全部集中在教育法典的立法過(guò)程中，成倍增加立法的難度，甚至有可能造成立法的夭折。
教育法法典化的設(shè)想是否成立，關(guān)鍵在于統(tǒng)一的教育法典與若干單行教育法律這兩個(gè)立法體例誰(shuí)優(yōu)誰(shuí)劣的問(wèn)題。從法典化的系統(tǒng)性和全面性的角度看，教育法法典化對(duì)完善我國(guó)教育法律體系將帶來(lái)質(zhì)的飛躍。因此，教育法法典化是我國(guó)教育立法的必然趨勢(shì)。
（一）統(tǒng)一立法模式是我國(guó)教育法法典化的模式選擇
從國(guó)際教育法典的情況來(lái)看，美國(guó)的“匯編立法模式”并不適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前教育立法的現(xiàn)狀，即我國(guó)并不僅僅需要將現(xiàn)有教育法律法規(guī)進(jìn)行匯編，而是需要起草體例和內(nèi)容全新的教育法典。而日本的“總則立法模式”與我國(guó)當(dāng)前的教育立法有相似之處，但是這種模式并不能從根本上解決我國(guó)教育立法資源短缺、教育立法內(nèi)部法條競(jìng)合等問(wèn)題。
根據(jù)我國(guó)教育立法的基本情況，“統(tǒng)一立法模式”是更適合我國(guó)當(dāng)前及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展現(xiàn)狀和立法需求的。首先，統(tǒng)一的教育法典能夠保障法典體例從內(nèi)部到外部的統(tǒng)一性、全面性和完整性。其次，統(tǒng)一的教育法典能從邏輯上統(tǒng)一法典的概念、內(nèi)容和制度，是避免法條的競(jìng)合和沖突的有效手段。再次，統(tǒng)一的教育法典能有效地解決我國(guó)當(dāng)前教育立法資源短缺的問(wèn)題，盡快完善我國(guó)教育法律體系。
（二）總分結(jié)構(gòu)是我國(guó)教育法法典化的基本框架
從我國(guó)其他法律部門(mén)的法典來(lái)看，總分結(jié)構(gòu)是普遍采用的框架結(jié)構(gòu)。例如我國(guó)的《民法典》草案，除已經(jīng)審議通過(guò)的《民法總則》外，還包括物權(quán)編、合同編、人格權(quán)編、婚姻家庭編、繼承編、侵權(quán)責(zé)任編六個(gè)分則部分。總分結(jié)構(gòu)將共同的，一般的、普遍性的內(nèi)容納入總則部分，這樣既有效避免法條重合，也便于使用者的理解和查找。這種立法技術(shù)被稱(chēng)為“提取公因式”（Vor der Kammazuziehen），目前被廣泛的應(yīng)用在法典的立法之中。按照“提取公因式”的方法，我們將具有一般性、普遍性的法律規(guī)范提取出來(lái)，作為法典的總則。而無(wú)法“提取公因式”的法律規(guī)范，按照一定的邏輯結(jié)構(gòu)排列組合，作為法典的分則。
我國(guó)教育法典也宜采用總分機(jī)構(gòu)。其中，教育法典總則以受教育權(quán)為核心，并圍繞教育行政權(quán)、學(xué)校教育權(quán)、家庭教育權(quán)和社會(huì)教育權(quán)等權(quán)利（權(quán)力）結(jié)構(gòu)分層展開(kāi)，規(guī)定教育領(lǐng)域一般性法律規(guī)范。這就需要在現(xiàn)有《教育法》的基礎(chǔ)之上大幅度增加法條的容量，將家庭教育、社會(huì)教育、教育行政等原本需要單獨(dú)立法的內(nèi)容納入總則。教育法典分則的規(guī)定具有一定特殊性，主要包括不便于在總則中統(tǒng)一納入的法律規(guī)范，這主要涉及學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、高等教育、終身教育、特殊教育、民族教育、民辦教育等部分的內(nèi)容。例如教育機(jī)構(gòu)的設(shè)置條件，教育法典可以在總則部分規(guī)定基本條件，而不同階段、不同類(lèi)型教育機(jī)構(gòu)設(shè)置的特殊性規(guī)定可在分則相關(guān)部分加以規(guī)定。
同時(shí)，對(duì)于一些在教育法典頒布后有可能出現(xiàn)的新生教育法律問(wèn)題，既可以考慮在教育法典的修訂中納入，也可以考慮暫時(shí)以教育特別法的形式加以規(guī)定。這就類(lèi)似于在《民法典》制定過(guò)程中，將知識(shí)產(chǎn)權(quán)部分單獨(dú)立法的做法。
（三）分步實(shí)施是我國(guó)教育法法典化的基本策略
當(dāng)前，教育法法典化的時(shí)機(jī)尚不成熟。教育法典的起草需要具備三個(gè)基本的條件，即相對(duì)健全的立法、相對(duì)豐碩的理論成果和相對(duì)明確的發(fā)展方向。首先是目前教育立法的空白還比較多，立法任務(wù)還比較重。相對(duì)起草《教育法典》，單行教育立法的速度會(huì)更快。通過(guò)單行的教育立法可以迅速解決當(dāng)前教育改革發(fā)展中亟待規(guī)范的法律問(wèn)題，更具有時(shí)效性。其次是目前的理論研究還嚴(yán)重的欠缺，如果倉(cāng)促起草《教育法典》，缺乏相應(yīng)的理論支撐。再次是當(dāng)前教育改革和發(fā)展中一些重大問(wèn)題還有待于進(jìn)一步明確方向。因此，目前教育法法典化還不具備足夠的條件，尚需一段時(shí)間的積累。
法典不僅是對(duì)社會(huì)生活的映照，它還是對(duì)社會(huì)生活的塑造。[[17]]在教育法典化的過(guò)程中，過(guò)分的強(qiáng)調(diào)條件成熟也是不妥當(dāng)?shù)?。因?yàn)槿绻鹊揭磺袉?wèn)題都得到完美解決，教育法典就會(huì)大大滯后于社會(huì)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展，甚至不能對(duì)當(dāng)時(shí)教育領(lǐng)域突出的法律問(wèn)題作出及時(shí)的回應(yīng)。因此，教育法典化在某種意義上屬于一種超前型的立法，既應(yīng)立足教育現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，還要超越教育現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，對(duì)教育領(lǐng)域一些法律問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè)、分析，并加以規(guī)制。
基于以上原因，教育法典可以采用漸進(jìn)式、分階段的立法進(jìn)程，具體分為三個(gè)階段：第一階段籌備階段，針對(duì)教育法典的基本理論、基本框架、基本制度進(jìn)行有針對(duì)性的研究，并同步推進(jìn)《學(xué)前教育法》、《終身教育法》等單行教育立法的出臺(tái)。第二階段是總則起草階段，重點(diǎn)擬制教育法典的總則部分，推動(dòng)其通過(guò)立法程序，同時(shí)側(cè)重教育法典分則相關(guān)研究工作。第三階段是分則研制階段，重點(diǎn)推動(dòng)教育法典分則各編的研制工作，直至教育法典分則全部通過(guò)立法程序。
六、結(jié)語(yǔ)
無(wú)預(yù)不立，以超前的視野提前謀劃教育立法的基本方向，明確教育立法的基本思路，是保證教育立法質(zhì)量，提升教育立法科學(xué)性的重要手段。所以教育法學(xué)研究急需對(duì)教育法法典化的理論問(wèn)題進(jìn)行充分的論證，加強(qiáng)對(duì)教育法法典化的立法模式、基本框架和邏輯結(jié)構(gòu)進(jìn)行充分的研究，并積極推進(jìn)家庭教育立法、終身教育立法、教育考試立法、學(xué)校安全立法等具體法律制度的深入研究。
教育法法典化與教育法學(xué)研究是相互關(guān)聯(lián)、相互影響、相互促進(jìn)的關(guān)系，教育法法典化的過(guò)程有可能推進(jìn)教育法學(xué)在基本概念、體系框架，甚至研究范式等方面的轉(zhuǎn)變，給與教育法學(xué)發(fā)展拓展出嶄新的空間。這既是時(shí)代發(fā)展給與教育法學(xué)研究的挑戰(zhàn)，更是給與教育法學(xué)發(fā)展的機(jī)遇?？梢灶A(yù)見(jiàn)，教育法典的出臺(tái)將代表著我國(guó)教育法律體系的成熟和完善，標(biāo)志著我國(guó)依法治教的進(jìn)程進(jìn)入新的階段。
參考文獻(xiàn)：
本文系全國(guó)教育科學(xué)規(guī)劃2015年度重大招標(biāo)課題“法治教育融入國(guó)民教育體系的路徑和機(jī)制研究”（課題批準(zhǔn)號(hào)：VEA150004）的研究成果。
[1] 參見(jiàn)：https://uscode.house.gov/browse/prelim@title20/chapter1&edition=prelim