【提要】在教育法典編纂列入全國人大立法規(guī)劃的背景下，我國應當制定什么樣的教育法典———教育法典的編纂定位問題成為當前教育法典相關研究中基礎性和前提性問題。教育法典的編纂定位直接決定了教育法典的編纂范圍、編纂邏輯、編纂內(nèi)容、編纂形態(tài)和編纂框架。從教育法典的本源性及中國教育法典的特殊性來看，我國教育法典的編纂應當明確以下五個定位，即教育法典應當是運用行政法、民法等調(diào)整規(guī)則和調(diào)整方法，來解決教育領域法律問題的領域法典;教育法典應當是全面性與開放性相結合的適度法典;教育法典應當是易于被民眾理解、接受和使用的應用法典;教育法典應當是以公民受教育權保護為核心的權利法典;教育法典應當是以教育實體法為主，教育程序法為輔的綜合法典。教育法典的編纂應當以上述編纂定位為編纂工作的始發(fā)點，制定出具有中國特色、以人民利益為中心，切實推動和保障教育改革和發(fā)展的教育法典。
【關鍵詞】法典;教育法典;編纂定位;受教育權;領域法典
自2017年國內(nèi)學界提出教育法典編纂的設想，直至2021年全國人大將教育法典列入立法規(guī)劃，教育法典的編纂研究已經(jīng)引發(fā)了教育學界和法學界的共同關注。從研究趨勢看，教育法典的研究重點正在從“是否應當編纂教育法典”這個本源性的問題，逐步拓展到了“應當編纂什么樣的教育法典”和“如何編纂教育法典”兩個范疇。其中，在教育法典編纂研究中最為急迫的基礎性和前提性問題就是———我們究竟需要什么樣的教育法典?只有明晰了教育法典的編纂定位，我們才能明晰教育法典的立法邊界、確定教育法典的立法內(nèi)容、梳理教育法典的編纂邏輯、理清教育法典的立法框架。換言之，如果教育法典的編纂定位尚不明確，如何編纂教育法典的其他研究就猶如無米之炊、無基之樓。
近幾年，雖然針對教育法典編纂定位的少數(shù)具體問題在學界有所關注，但是空白點還較多，缺乏整體性、系統(tǒng)性和全局性的研究。即使目前學界已經(jīng)關注到的范疇，也存在諸多爭論，遠未達成共識。這就使得教育法典的理論研究遇到瓶頸，這種研究現(xiàn)狀既影響到教育法典理論研究的整體推進，也影響到教育法典一些具體范疇制度設計的深入探究。
在此背景下，教育法法典化的研究應當充分重視更為基礎性的本源問題，進一步增強教育法典編纂的理論共識。法典編纂作為發(fā)現(xiàn)單個的法規(guī)范相互之間和規(guī)則體相互之間，以及它們與法秩序的主導原則之間的意義脈絡的立法活動，需要我們從法典編纂的原點去思考相關問題，即我們需要在針對教育法典編纂的本源性、應然性、實然性和可行性充分論證的基礎上，探究我們究竟需要什么樣的教育法典。也只有對于教育法典的編纂定位問題進行深入的論證，我們才能準確地把握教育法典的編纂范疇，有效推進教育法法典化研究的具體問題探究。
一、以領域法典為中國教育法典的地位定位
(一)教育法典地位定位的觀點
教育法典的地位定位是指教育法典在國家教育法律體系中所處的位置。教育法典的地位對于教育法典的編纂具有重大影響，準確界定教育法典在國家教育法律體系中的法律地位，直接決定了教育法典與其他相關法律的關系及邊界，即哪些教育法律關系需要納入教育法典的調(diào)整范圍，還有哪些教育法律關系需要注意法律部門之間的銜接。按照教育法典的不同法律定位，教育法典的調(diào)整對象、調(diào)整內(nèi)容和調(diào)整方法都將會有不同的范疇。在我國，教育法典無論在理論研究還是立法實踐上，還都是新生事物，特別是針對教育法典的法律地位還缺乏相應的研究。但是在我國教育法學的研究史上，對于教育法法律地位的爭論從20世紀90年代一直延續(xù)至今。關于這個問題，目前有四種主要的觀點。
第一種觀點是教育法獨立說，認為教育法的調(diào)整對象、體系結構、調(diào)整方法和學科支撐等方面都已經(jīng)日趨完善，表明教育法的獨立條件已經(jīng)基本成熟。所以教育法應當獨立于其他的法律部門。
第二種觀點是教育法隸屬說，認為教育法隸屬于某一個部門法，支持這個觀點的學者大多將教育法納入行政法的范疇。例如有專家提出，教育法典應當以行政法典分則編組成部分的身份出現(xiàn)。2011年，在國務院新聞辦公室發(fā)布的《中國特色社會主義法律體系白皮書》中，也將教育法等教育法律納入了行政法的部分。如果按照這種觀點，教育法典調(diào)整的法律關系就應當限定在教育行政法律關系，即在教育領域內(nèi)行政主體與行政相對人之間的權利義務關系。
第三種觀點是跨部門法說。例如有學者提出應當從跨部門法的視角、跨部門法的法律觀來理解教育法的跨部門法性質(zhì)。這主要是因為隨著社會的變遷動搖了教育領域的社會關系，一些重要的教育關系已經(jīng)兼有了介于公法、私法直接的某些新特征。即僅僅使用公法的調(diào)整手段，已經(jīng)不能解決教育領域法律關系逐漸演化出的復雜關系，必須通過突破以往以部門法為范疇進行研究的局限，以解決教育范疇出現(xiàn)的行政法、民商法、刑法等公法與私法交織的法律問題。
第四種觀點是領域法說。領域法的概念在我國法學界提出也僅僅有十多年的時間，近兩年開始被教育法學研究領域關注，并將這種觀點論證教育法的編纂定位問題，認為教育法應當定位為“教育領域法”。例如有學者將“領域法學”的理念引入教育法學研究領域，提出使用“領域法學”建構教育法學的基本理論與實踐方案。還有的學者提出了以領域法的視角界定教育法典法律地位的觀點，認為教育法典應當是一部獨立的領域法典，而非行政法典的一部分。
以上四種針對教育法法律地位的觀點，如果遷移到教育法典法律地位的界定，將會導致人們對于教育法典的范疇邊界和框架內(nèi)容的不同理解，因此也會衍生出四種不同的教育法典模式。
(二)教育法典地位定位的確認
本文認為，教育法典應當屬于一部領域法典，理由如下。
首先，教育法典不隸屬于其他部門法。在《全國人大常委會2021年度立法計劃》中，教育法典是與環(huán)境法典、行政基本法典并列提出的，所以教育法典和行政基本法典應該是并列而非包含關系。那么是否存在將教育法典作為行政基本法典統(tǒng)領下，行政法典的一個分則編的可能性呢?這就涉及教育法典的立法范疇是否需要限定在公法的范圍內(nèi)，特別是行政法的調(diào)整范圍之內(nèi)。正如上文所述，當前教育法實際的立法范疇已經(jīng)突破了行政法的范疇，延伸到民商法和刑法等調(diào)整范疇。所以再將教育法典納入行政法典的分則編將極大地壓縮和限制教育法典的調(diào)整對象、調(diào)整內(nèi)容和調(diào)整手段，不僅僅會人為地制造一些立法的空白，更不能適應當前教育領域改革和發(fā)展的需要。
其次，領域法的觀點可以增強教育法典的治理功能。2010年，就有學者提出根據(jù)調(diào)整方法和調(diào)整領域的分類，把法律劃分為若干調(diào)整方法類別法和若干調(diào)整領域類別法。憲法、民法、行政法、刑法和訴訟法屬于調(diào)整方法類別法，而教育法、環(huán)境法、軍事法等是利用憲法、刑法、民法等調(diào)整方法類別法規(guī)定的調(diào)整規(guī)則和方法來解決教育、環(huán)境、軍事等領域法律問題的領域法。按照這種觀點，作為領域法的教育法是運用行政法、刑法等調(diào)整規(guī)則和調(diào)整方法，來解決教育領域的法律問題。
再次，現(xiàn)行教育法律也充分體現(xiàn)出領域法的特征。在我國現(xiàn)行的幾部教育法律當中，行政法、刑法和民法等其他法律部門的調(diào)整規(guī)則和調(diào)整方法也發(fā)揮著重大的作用。例如在2021年最新修訂的《教育法》第九章法律責任當中，針對違法教育法律義務的行為，分別規(guī)定了行政責任、刑事責任和民事責任，使得教育領域的違法行為得以建構出相對完整的法律責任體系，有效地克服了以往教育立法的“軟法”特征。
(三)領域法典在教育法典中的實現(xiàn)
將教育法典定位于領域法典，有利于豐富教育法典的調(diào)整手段，拓展教育法典的調(diào)整范圍，提升教育法典的立法效能。將領域法的理念進一步延伸到教育立法，乃至教育法典的編纂中，我們就可以將教育法典的調(diào)整范圍界定為到在憲法統(tǒng)籌下，教育領域的行政法律問題、民事法律問題、刑事法律問題和訴訟法律問題。例如考試作弊的入刑問題、學生傷害事故的民事賠償?shù)葐栴}，都可以順理成章地納入教育法典的范疇。這種領域法的定位不僅僅可以擴大教育法典的調(diào)整范圍，而且可以豐富教育法典的調(diào)整手段、增強教育法典解決教育領域法律問題的實用性和適用性。
在領域法的法律地位定位下，教育法典還需要處理好與其他法律的關系。首先，教育法典應當做好與其他相關立法的銜接，立法的內(nèi)容不能相互沖突。其次，教育法典不能創(chuàng)設其他相關立法尚不存在的法律責任，例如教育行政處罰的相關內(nèi)容必須嚴格限定在《行政處罰法》規(guī)定的范疇之內(nèi)，刑事責任和民事責任也必須是在《刑法》《民法典》中有據(jù)可依的。再次，要合理處置領域法背景下教育法典與其他立法的內(nèi)容重復問題，既要避免教育法典和其他立法的大量法條重復，但是為了提高教育法典的全面性和適用性，也要給予適度的法條重復存在的空間。
二、以適度法典為中國教育法典的形態(tài)定位
(一)教育法典形態(tài)定位的觀點
目前國際上教育法典的形態(tài)主要有美國為代表的匯編教育法典模式、俄羅斯為代表的完全教育法典模式和日本為代表的總則教育法典模式。
美國從1926年開始，將國會制定的立法整合為《美國法典》，其中第二十個主題就是教育法典。目前，《美國教育法典》一共有八十章，10013條。但是，由于美國教育法典并未被聯(lián)邦國會經(jīng)過立法程序轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵲诜?，所有條款在目前都不能被法院適用，所以缺乏一定的司法適用性。美國的教育法典因為僅僅是將頒布的教育法律進行匯編，所以是典型的匯編式教育法典模式。
俄羅斯是完全教育法典模式的代表。2012年，俄羅斯將原有的《聯(lián)盟教育法》和《高等教育法》等法律法規(guī)合并，制定了全新的《俄羅斯聯(lián)邦教育法》?！抖砹_斯聯(lián)邦教育法》全面覆蓋了教育領域的法律關系，把所有教育相關領域規(guī)范(包括普通教育、職員教育、補充教育、特殊教育等)都納入教育法內(nèi)。該法整合了上百部涉及教育領域的規(guī)范，對未進行立法的領域也在相應章節(jié)中做出了規(guī)定。同時，不再出臺新的教育領域單行法。
日本則是總則教育法典模式的代表。2006年，日本針對1947年制定的《教育基本法》進行了修訂，基本形成了以《教育基本法》為總則，以《學校教育法》《私立學校法》等教育單行法為分則的松散型教育法典模式。從中我們可以看出，日本的教育法典和俄羅斯教育法典最大的不同就在于，其并沒有執(zhí)意地追求法典的“百科全書化”，而是將《教育基本法》作為“教育憲法”，對教育單行法律起到了統(tǒng)領的作用。
(二)教育法典形態(tài)定位的確認
基于中國教育法典的立法目的，美國的匯編式教育法典模式肯定不是我們的初衷。也就是說，我們并非簡單將現(xiàn)有教育立法的條文予以匯編，而是需要重構教育立法的邏輯體系，編制一部具有創(chuàng)新性的教育法典。
完全教育法典最大的優(yōu)勢就是教育法典的全面性。但是這種法典的全面性也恰恰是教育法典面臨“解法典化”威脅的重要原因。穩(wěn)定性是法律的重要特征，更是法典與生俱來的“高貴”品質(zhì)。與相對比較穩(wěn)定的民事法律關系不同，當前的教育法律關系存在著很大的不確定性。例如不同性質(zhì)學校和教師的法律地位還有待于進一步確認，未來科技對傳統(tǒng)學校教育形態(tài)———班級授課肯定會產(chǎn)生重大的變革，這種變革會有可能導致學校和教師的職能及其與學生的法律關系發(fā)生變動。因此在完全教育法典模式下，這種不確定性嚴重地影響到教育法典的穩(wěn)定性。例如從2012年到2021年9月，俄羅斯共頒布超過20個教育法修正案及相關行政管理規(guī)章。
但是，如果因為完全教育法典模式的不穩(wěn)定性就轉(zhuǎn)向總則教育法典模式更是不可取的。這是因為，我國啟動編纂教育法典的重要原因不僅僅是需要破解當前大量教育法律條款重復甚至沖突的問題，更要解決因為當前教育資源緊張導致的教育單行立法空白較多的問題。所以，如果采用基本教育法典的模式，還必須具有大量的教育單行立法作為補充。在當前全國人大立法資源非常緊張的背景下，我國教育考試、終身教育、高中教育等立法空白的填補將會是一個遙遙無期的過程。
所以，中國的教育法法典化過程必須要根據(jù)中國的社會背景、法律背景和教育背景，走一條具有中國特色的適度教育法典模式之路。在這種模式下，中國的教育法典應當是適度法典化的教育法典，它既不同于俄羅斯的完全教育法典模式，也不同于日本的總則教育法典模式，而是試圖建立以《教育法典》為主體，以少量不確定的教育特別法(例如《人工智能教育法》)為補充的，并輔以教育行政法規(guī)等教育立法層級的教育法律體系。
(三)適度法典在教育法典中的實現(xiàn)
根據(jù)適度法典的定位，中國的教育法典應當覆蓋到教育領域的主要法律關系，以使得教育領域的主要法律問題基本都能夠依靠教育法典予以規(guī)制。這既是教育法典全面性的要求，也是教育法典實用性的要求。在適度教育法典中，不僅僅要包含現(xiàn)有的幾部教育法律，同時還有將學前教育、高中教育、終身教育、教育考試、教育財政、學校安全、特殊教育、英才教育等一些尚未出臺專門立法的重要教育范疇囊括在內(nèi)。
同時，中國的教育法典也不是一部教育法律的“百科全書”，而是一部教育法律的重要索引。這是因為，成文的法律不可能解說所有的情形，只能提出“一般”，這種“一般”又不能包括所有的情形，而只能包括大多數(shù)情形。教育法典不能也不需要在每個與教育相關的領域達到徹底的全覆蓋，所以給予其內(nèi)容一定的開放性和部門間的聯(lián)動性也非常重要。這種立法處理的模式是為今后的教育立法預留一定的空間，這種空間既針對因為教育法律關系和教育法律現(xiàn)象的不確定，還針對不同立法層級的協(xié)調(diào)。換言之，教育法典不僅要容忍特別法的存在，也要為行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章預留創(chuàng)設教育法規(guī)范的空間。這里的特別法是指針對教育領域一些新生、特殊的法律事務，無法在教育法典體系框架內(nèi)給予妥當?shù)囊?guī)制時，應當允許極少數(shù)教育特別法的存在，例如針對人工智能等現(xiàn)代科技介入教育領域的法律問題可以預留特殊單行法的立法空間。但是這些教育單行特殊法在相對固定、相對成熟的階段也應盡可能通過修法的形式納入教育法典。這樣的做法既能保證教育法典的完整性，也可以保持教育法典的穩(wěn)定性。
三、以應用法典為中國教育法典的功能定位
(一)教育法典功能定位的觀點
教育法典的編纂就如同搭建數(shù)量眾多的積木，通過積木之間的組合、排列，使積木構成的建筑滿足牢固、美觀、實用的功能。這無疑對教育法學研究提出了極高的要求，需要相關的教育法學理論必須在原有基礎上有所創(chuàng)新，甚至是原有核心概念的顛覆與重構，才有可能從邏輯上統(tǒng)領、貫穿、聯(lián)結眾多的教育法律條款，從而實現(xiàn)教育法典體系化的過程。所以，教育法典的編纂絕對不是現(xiàn)有教育法律法規(guī)的匯編，而是建立在教育法律體系化基礎上的教育法學理念、原理、概念、規(guī)則基礎上的重構，最終以教育法學的體系化支撐教育法典的體系化。
體系化的教育法典又有兩種方向，第一種是以基本理論為基礎的教育法典體系化，其導向是學術法典。一部好的法典，就是最好的教科書。教育法典的編纂不僅僅要來源于教育法學的理論基礎，也將促進教育法學理論的豐富、創(chuàng)新和發(fā)展，從學術法典的視角看，當前教育法學的理論基礎無論從核心理念還是具體制度設計還都難以支撐教育法典的編纂，教育法典的編纂對教育法學理論建構提出了巨大的挑戰(zhàn)。第二種是以實用功能為基礎的教育法典體系化，其導向是應用法典。教育法典必須符合體系嚴密、概念規(guī)范、邏輯清晰、規(guī)范準確，這是所有立法都需要追求的立法目標。但是，從繁雜深奧的教育法學理論中推演出來的教育法典能否被一般的民眾理解、接受、應用，并發(fā)揮其相應的立法功能，從而實現(xiàn)良法之治，也是教育法典編纂過程中尤為注意的。
(二)教育法典功能定位的確認
世界各國的法典起草都面臨學者法典和應用法典的矛盾和沖突。例如在民法典的立法史上，歷經(jīng)了從法學階梯體系到潘德克頓體系的演變。法學階梯體系和潘德克頓體系都源自于古代的羅馬法，前者的特點是強調(diào)立法概念的直觀和民眾理解，而后者強調(diào)立法上的概念嚴謹和體系周密。我國《民法典》并沒有采用法學階梯的體系，而使用了潘德克頓體系，也被稱為學說匯纂的體系，以增強民法典的體系嚴謹性。但是為了增強民法典的實用性，我國的民法典又在原有潘德克頓五編制體系的基礎上發(fā)展為七編制體系，并將大陸法系民法典通常具備的債編分解為合同、侵權責任和人格權三編，拉近了普通民眾與民法典的距離。
教育法典的學術性和應用型并非非此即彼的，但是在具體的體系建構和制度設計中，我們還是很難避免學術的嚴謹性和應用的有效性之間的矛盾。在兩者的權衡中，我們還是需要從教育法典的立法本源進行考量，以能不能被人民群眾接受、理解、掌握、應用作為重要的出發(fā)點。教育法典在學理上嚴密性的重要性不言而喻，但是抽象、晦澀的學術術語和學術邏輯無疑會讓普通民眾望而卻步。所以，教育法典既要重視體系的合理、邏輯的自洽，更要注重使用者的易懂、易用，強調(diào)教育法典定分止爭的作用，給予司法裁判者相對明確的裁判標準和依據(jù)。另外，“問題中心主義”思維是領域法學的集中體現(xiàn)，實用性和整合性、交叉性、開放性、實用性、協(xié)同性等是教育法典自身所具有的典型特征。所以，教育法典的編纂需要在理論建構中納入功能主義法學的視野，將教育法學的研究與教育領域的社會實踐充分結合，制定出一部易于被民眾理解、接受和使用，具有應用價值的教育法典。
(三)應用法典在教育法典中的實現(xiàn)
從應用法典的視角，教育法典應當具有以下的功能:第一是促進作用，即教育法典能夠適應我國教育事業(yè)發(fā)展的基本需要，促進我國教育事業(yè)健康、穩(wěn)定、快速的發(fā)展。第二是保障作用，即教育法典能夠保證公民和其他教育法律主體的權利，滿足人民群眾接受教育、發(fā)展自身、追求價值的根本需要。第三是強制作用，即教育法典能夠合理規(guī)定違反教育法律規(guī)范、影響教育事業(yè)發(fā)展、侵害教育法律主體的違法成本，讓教育法典張牙齒，從而震懾教育領域的違法行為。第四是方向作用，即教育法典能夠提供正確的方向指引，保證我國教育事業(yè)的發(fā)展符合黨和國家的基本方針，符合教育的基本規(guī)律，符合人民的根本利益。第五是預測作用，即教育法典能夠使相關主體通過相關法律規(guī)范，預測自己的教育法律行為會產(chǎn)生什么樣的法律后果。馬克思·韋伯也曾特別強調(diào)法律的可預期性，例如教師嚴格依照《中小學教育懲戒規(guī)則(試行)》的相關條款針對違紀學生實施適宜的教育懲戒，將不會導致負面的法律后果。第六是檢索作用，即教育法律相關主體能夠方便、快捷地在教育法典中檢索到自己需要查閱的相關條款內(nèi)容。第七是教育作用，即教育法典不僅僅能夠讓教育主體方便學習、掌握自己在教育領域的相關權利義務，還能促進教育法學的教學和研究。
在這里需要強調(diào)的是，教育法典的應用法典定位并非是對學術法典的否定，兩者在某種程度上甚至可能起到相互促進的作用。但是，一旦在法典編纂過程中遇到兩者的沖突，還是應當將教育法典在教育法治實踐中能否發(fā)揮相應的作用作為取舍的依據(jù)。所以，教育法典的編纂既要充分重視學術的嚴謹性和規(guī)范性，更要重視教育法典的應用性，將教育法典編纂成為有效解決教育領域法律問題，推進教育改革和發(fā)展，提升公民受教育權保障程度的應用法典。
四、以權利法典為中國教育法典的價值定位
(一)教育法典價值定位的觀點
現(xiàn)代中國法學研究者鎖定的最基本研究對象的范圍，幾乎無出權利、權力和義務之外。在我國現(xiàn)有教育法律中，較多體現(xiàn)為公法屬性，即以教育行政管理作為教育立法的邏輯主線。而現(xiàn)代法學的發(fā)展則越來越強調(diào)多元主體的權利保障，私法的很多內(nèi)容從多個維度融入公法之中，從而使公法染上了私法的色彩。這種公私法交融的背景就使得我們對傳統(tǒng)意義上的管理本位教育立法反思:教育法典究竟是一部教育事務管理法典，還是一部教育權利保護法典?換言之，教育法典應當是一部權力法典還是權利法典?這種思考始于公私法的分界，終于權利與權力的區(qū)分。
(二)教育法典價值定位的確認
首先從公法與私法的視角來看，公法與私法的相互融通的現(xiàn)象在教育立法中已經(jīng)愈加明顯。公法和私法的劃分傳統(tǒng)起源于古羅馬法學家烏爾比安，并被大陸法系國家所堅持。古代羅馬法更加側重于私力救濟，所以在羅馬法時期私法就已經(jīng)形成了相對比較系統(tǒng)的法律體系。私法它所調(diào)整的是平等主體之間的法律關系，即“是規(guī)范橫的法律關系，即水平線上私人間之生活關系的法律體系”。而公法更加強調(diào)不對等主體之間的法律關系。學者認為，美國和法國的憲法制定是現(xiàn)代公法的起始，而行政法的發(fā)展則主要發(fā)生在20世紀。但是公法和私法產(chǎn)生以來，兩者的劃分標準一直存在著爭議。在20世紀初，在這個問題上彼此沖突的觀點就多達十七種。這些劃分標準的主流觀點可以歸納為目的說、關系說、主體說、新主體說、性質(zhì)說和折中說等，不同的劃分標準對于公法和私法的范疇有著不同的界定，并導致兩者的邊界一直存在著有待確認的模糊范疇。
就教育法定位而言，由于教育法的行政法定位仍是當前的主流觀點，所以具有典型的公法特征。但是僅僅局限在公法與私法的劃分來探討教育法律已經(jīng)具有局限性，不能適應教育法律，特別是教育法典編纂的需要。近些年來，公法和私法的相互貫通與融合是社會發(fā)展過程中一個重要的法現(xiàn)象，幾乎所有法治發(fā)達國家或者法治發(fā)展中國家都存在著該問題。同時，社會的轉(zhuǎn)型也導致了公域、私域和介于二者之間的第三部門的產(chǎn)生，對教育的法律調(diào)整已不再局限于傳統(tǒng)的公法部門，而具有了跨部門的性質(zhì)。教育法律的這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在教育法典的編纂上，就是我們不能簡單地用傳統(tǒng)公法范疇不對等的法律關系來建構教育法典的邏輯主線。也就是說，我們不能將教育法典編纂成為一部教育管理法，而應當是一部教育主體的權利保護法。
其次從權力與權利的關系上看，以權力為形式保障權利的實現(xiàn)也將是教育立法發(fā)展的方向。雖然權利是自古就存在于人類社會之中的，但是權利的概念不是自古就有的，它是社會發(fā)展到一定階段才產(chǎn)生的。據(jù)西方學者考證，“直至中世紀結束前夕，任何古代或中世紀的語言里都不曾有過可以準確地譯成我們所謂‘權利’的詞語”。在中國，原本并沒有法學意義上的“權利”一詞，19世紀中期，美國學者選擇了“權利”這個古詞來對譯英文“rights”。從此以后，“權利”在中國逐漸被廣泛使用。但是也有人認為中國的“權利”一詞傳自日本。權力一詞，出于古拉丁語中的Potere，原意為“能夠”或具有做某事的能力。由此派生出來的英文Power和法文Lepouroir。在法學研究當中，權力一詞受到重視是從20世紀以后行政法興起以后開始的。在此之前，西方的法理學一直將權利和義務的私法關系作為研究的核心。在我國，關于權力和權利區(qū)別的研究也是在20世紀改革開放以后才引起重視的。根據(jù)法學界的通論，權利和權力的區(qū)別主要體現(xiàn)在三個方面:從主體來看，權利的主體是一般人，即權利的主體具有普遍性，而權力的享有者則是公權者，即行使公權力的人。從內(nèi)容來看，權利的內(nèi)容比權力的內(nèi)容廣泛，涉及社會生活的方方面面，其遵從“法無禁止即可為”的原則，而權力的內(nèi)容是有限的，僅限于特定程序和特定方式所賦予或獲得的事項，就是公法權力“法無授權即禁止”的原則。從法律后果來看，權力主體一般可以直接行使強制力以保障自己意志的實現(xiàn)。而權利主體在義務主體不履行義務時，除了可以采取正當防衛(wèi)、自主行為等極為有限的私力救濟手段外，只能請求公權力機關行使強制力予以公權力救濟。從與主體的緊密性來看，權利可以放棄，權力不能放棄298－299。所以，從這個角度講，教育權力的行使，最終目的還是教育權利的實現(xiàn)，應當以教育權利作為教育法典的價值定位。
(三)權利法典在教育法典中的實現(xiàn)
權力來源于權利、權力服務于權利、權力應以權利為界限、權力必須由權利制約。教育權力的終極目標還是為了保證受教育權的平等性、全面性和高質(zhì)性的實現(xiàn)?；谶@種理念，教育法典應當以受教育權的保護為核心，以受教育權保護的內(nèi)容為維度予以展開，而單純以教育行政管理作為邏輯主線貫穿教育法典，很可能會淡化受教育權保護的全面性。為此，我們在編纂教育法典時，應當實現(xiàn)規(guī)范教育權力和保障教育權利的雙重目的。也就是說，教育法典應當是一部權利保護為核心、以權力實施為手段的法典。
權利法典的實現(xiàn)，首先應當將公民受教育權的保護作為教育法典編纂的起始點和終結點，所有的制度設計應當緊緊圍繞一個人從出生至死亡的接受教育機會、接受教育條件、接受教育保障為核心展開。其次，權利法典的實現(xiàn)應當切實體現(xiàn)人民群眾的利益為中心的原則，為人民群眾接受教育水平的程度提升提供立法的保障。最后，權利法典的實現(xiàn)還要教育法典充分給予相關教育主體尋求救濟的權利和路徑。無救濟無權利，教育法典不僅僅是公民受教育權的權利宣言，更是公民維護受教育權的有效依據(jù)。
五、以綜合法典為中國教育法典的內(nèi)容定位
(一)教育法典內(nèi)容定位的觀點
根據(jù)內(nèi)容的不同，法律可以區(qū)分為實體法和程序法。實體法是規(guī)定法律主體具體權利義務或法律保護具體情況的法律，程序法則是規(guī)定適用權利義務的方式和條件的法律。邊沁認為，程序法的對象不是人們的實體權利義務，而是用來申明、正式和強制實現(xiàn)這些權利義務的手段，或保證在它遭到侵害時能夠得到補償。
具體到中國的教育法典中，除了作為主體內(nèi)容的實體法，是否還應當納入一定的程序性的法律規(guī)定，目前在學術界還缺乏專門的研究。但是在民法典、刑法典、行政法典、環(huán)境法典等研究領域中，尚存多種觀點，甚至是爭議。例如有學者針對民法典提出，作為最重要的民事實體法，民法典不僅賦予民事主體廣泛的權利，而且規(guī)定了保障權利的救濟程序，充分體現(xiàn)了“有權利必有救濟”原則，體現(xiàn)了民法典對運用訴訟程序保護民事主體權利的高度重視。在行政法學界，存在著行政法典究竟是行政程序法典、行政實體法典，還是行政綜合法典的爭論。其中，主流的觀點認為行政法典應當是行政程序法典，其理由是行政程序法兼顧了行政實體法，但又不會陷入追求全面、完整的難題，是我國行政法體系化的理想路徑。而對于環(huán)境法典，有學者指出我國環(huán)境法逐步實現(xiàn)了從單一的以污染防治為主體的實體法法律集，向?qū)嶓w法與程序法相互交織、污染防治與生態(tài)保護相互協(xié)作，多種法律機制綜合應用的綜合型法律部門的發(fā)展。
在現(xiàn)行的教育法律當中，主要是以實體性的法律條文為主的。在未來的教育法典編纂中，教育法典究竟是一部教育實體法典，還是應當納入程序法的相關內(nèi)容，從而形成教育綜合法典，是一個非常值得關注的理論問題。
(二)教育法典內(nèi)容定位的確認
本文認為，教育法典的內(nèi)容應當是以教育實體法律為主，以教育程序法律為輔來進行內(nèi)容建構的。也就是說，我國未來的教育法典不宜編纂成為一部單純的教育實體法律，而應當納入一定的教育程序法律內(nèi)容，使之成為一部教育綜合法典。
首先，程序性規(guī)范和實體性規(guī)范同樣重要，都是一部完整的法典應有的內(nèi)容，在法典中規(guī)定糾紛解決和責任追究機制也是一種通行做法。目前在教育法律當中，尚不存在專門的教育程序法，所以倘若在教育法典中缺乏程序法的必要規(guī)定，實體性的權利有可能形成“無救濟無權利”的結果，即實體正義在缺乏程序正義的保障下，也難以得到實現(xiàn)。當前，教育法律經(jīng)常被稱為“軟法”“不長牙齒”，也與缺乏必要的程序性規(guī)定有關。
其次，現(xiàn)行教育法律當中已經(jīng)存在著若干程序性的法律規(guī)定。在我國的教育立法中，早期的教育法律幾乎沒有程序性的法律條款，但是，我國近幾年的教育立法已經(jīng)逐步納入了一些程序性的法律內(nèi)容。例如2021年修訂的《教育法》中，則在法律責任部分增加了若干追究法律責任的程序性規(guī)定，這樣的立法手段對于《教育法》中實體性條款提供了程序性的保障。所以，現(xiàn)行教育立法已經(jīng)為教育法典提供了程序性教育法律規(guī)定的立法基礎。
再次，教育法典尚存一定的程序性法律立法空間。例如在一些教育爭議的救濟過程中，存在一些現(xiàn)有刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法等程序性法律無法覆蓋的內(nèi)容。例如教育部等五部委在《關于完善安全事故處理機制，維護學校教育教學秩序的意見》中規(guī)定的學生傷害事故調(diào)解機構和調(diào)解程序等內(nèi)容，是有必要以法條的形式納入教育法典的相關部分。另外，教育法典還可以在教育審批程序、教育執(zhí)法程序、教育救濟程序、教育追責程序等內(nèi)容上增設必要的程序性規(guī)定，以確保實體法條內(nèi)容的可行度、執(zhí)行度和實現(xiàn)度。
(三)綜合法典在教育法典中的實現(xiàn)
在教育法典中，程序性的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在教育行政部門的主動作為程序和教育法律主體之間訴訟、非訴的糾紛解決程序。例如在教育行政執(zhí)法的相關章節(jié)，應當針對教育行政執(zhí)法的主體、對象、內(nèi)容、程序等做出較為完整的規(guī)定，這樣才能從立法的角度解決教育行政執(zhí)法面臨缺乏相關法律依據(jù)的尷尬局面，有效改善教育行政執(zhí)法的效果。再例如在教育救濟的部分，針對教育法典規(guī)定的實體性權利，應當規(guī)定必要的程序性救濟途徑，從而使得教育法律真正的“長出牙齒”，使得違反法條者付出必要的違法成本，使得受侵害教育主體的利益得到保護。
同時，我們還要注意到，雖然教育實體法和教育程序法本身并不矛盾，但是我們要處理好教育法典和教育行政立法、教育地方立法、教育部門規(guī)章等之間的關系。也就是說，教育法典應當將一些具體的程序性法律條款預留給其他的立法形式，這樣既可以處理好教育法典和其他層級立法的關系，也可以避免教育法典過于龐雜，導致體例或者內(nèi)容失衡的情況出現(xiàn)。
結語
教育法典的編纂是一個長期而艱巨的過程。教育法典的若干宏觀性法典定位和微觀性制度設計尚存諸多研究空白，其出臺的教育和社會環(huán)境尚未完全成熟。但教育法典編纂面臨的挑戰(zhàn)不是放棄教育法典研究的理由，反而是其相關研究急需加快推進的原因。只有在教育法典的編纂定位基本達成共識之后，后續(xù)編纂范疇、編纂邏輯、編纂內(nèi)容以及制度設計等研究才能有效推進。最終實現(xiàn)編纂出一部具有中國特色，以人民利益為中心，切實保障和促進教育事業(yè)發(fā)展的教育法典的目標。
來源 | 《甘肅社會科學》2023年第4期
作者 | 馬雷軍（中國教育科學研究院教育法治與教育標準研究所副所長、副研究員）