【摘要】在社會轉(zhuǎn)型過程中，基本公共教育服務(wù)均等化是關(guān)系到經(jīng)濟(jì)、社會和教育發(fā)展的重要議題。通過對歷年政策的分析發(fā)現(xiàn)，基本公共教育服務(wù)的演進(jìn)歷程可以劃分為努力擴(kuò)大供給階段、全力促進(jìn)均衡階段、以標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)籌資源配置階段和優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段。通過對教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)的對比分析發(fā)現(xiàn)，基本公共教育服務(wù)仍然存在諸多現(xiàn)實(shí)問題：城市地區(qū)的發(fā)展程度普遍高于農(nóng)村地區(qū)、“中部塌陷”現(xiàn)象較為明顯、弱勢群體享有的保障水平有待提升。未來的基本公共教育服務(wù)應(yīng)著力于破解現(xiàn)有問題，持續(xù)關(guān)注優(yōu)質(zhì)均衡，進(jìn)一步與高質(zhì)量發(fā)展相適配。基本公共教育服務(wù)均等化的實(shí)踐應(yīng)堅(jiān)持以法制化和規(guī)范化為戰(zhàn)略導(dǎo)向，以精準(zhǔn)化和便捷化為實(shí)施理念，以體系化和制度化為實(shí)現(xiàn)手段，以統(tǒng)一性和動態(tài)性為執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，以常態(tài)化和長效化為評價機(jī)制。
【關(guān)鍵詞】基本公共教育服務(wù)；均等化；優(yōu)質(zhì)均衡；社會轉(zhuǎn)型
基本公共服務(wù)是社會公共保障體系的重要組成部分。一方面，它關(guān)乎人民群眾最日常和最基本的生活需求；另一方面，它引領(lǐng)國家治理的大格局，不僅體現(xiàn)了社會文明的風(fēng)貌，而且能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和諧健康發(fā)展。教育是基本公共服務(wù)的關(guān)鍵組成部分，是實(shí)現(xiàn)“幼有所育”和“學(xué)有所教”的重要保障。在當(dāng)前重要的社會轉(zhuǎn)型時期，討論基本公共教育服務(wù)的時代價值，梳理基本公共教育服務(wù)的歷史脈絡(luò)，探討基本公共教育服務(wù)面臨的困境，打通阻礙基本公共教育服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)的障礙，既是教育理論研究的歷史使命，也是教育實(shí)踐行動的現(xiàn)實(shí)要求。
基本公共教育服務(wù)的概念具有鮮明的時代背景，其衍生自平等意識的覺醒，來源于對社會公平正義的追求。基本公共教育服務(wù)是指在教育領(lǐng)域提供的基礎(chǔ)性公共服務(wù)，具有公共性、普惠性、基礎(chǔ)性、發(fā)展性四個主要特征，是主要由政府提供，與全體人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的切身利益密切相關(guān)的公共教育服務(wù)，是實(shí)現(xiàn)人的終身發(fā)展的基本前提和基礎(chǔ)?；竟步逃?wù)以均等化為根本目標(biāo)，通過統(tǒng)籌教育資源以縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域差距，通過擴(kuò)大教育供給以惠及更多群體，通過完善保障機(jī)制以實(shí)現(xiàn)長效公平，提升人民群眾教育獲得感，實(shí)現(xiàn)全體社會成員的共同發(fā)展。對于社會轉(zhuǎn)型，學(xué)術(shù)界一般將之理解為從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，并從描述性視角出發(fā)討論引發(fā)社會轉(zhuǎn)型的各種因素。當(dāng)前中國正進(jìn)入新的社會轉(zhuǎn)型時期，不僅源于體制機(jī)制改革和創(chuàng)新，還源于社會價值觀以及生活方式的變遷。在社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，基本公共教育服務(wù)均等化的價值更加凸顯。在教育領(lǐng)域，一系列經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要素的變化，引發(fā)了人民群眾對教育的期待，亟須基本公共教育服務(wù)補(bǔ)齊短板、鞏固基礎(chǔ)和提升質(zhì)量。于整個社會而言，在社會轉(zhuǎn)型的背景下，實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化，既是以教育公平促進(jìn)社會公平的重要途徑，也是適應(yīng)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的時代要求。
一、基本公共教育服務(wù)均等化的時代價值
當(dāng)前，社會轉(zhuǎn)型主要體現(xiàn)在三個方面：其一，處于經(jīng)濟(jì)社會跨越的歷史節(jié)點(diǎn)，人民生活持續(xù)改善的物質(zhì)基礎(chǔ)日趨雄厚，對美好生活的期盼愈發(fā)強(qiáng)烈；其二，當(dāng)前處于教育公平的理論與實(shí)踐深入推進(jìn)的重要時期，城鄉(xiāng)、區(qū)域和群體之間的教育供給水平仍存在較大差距，教育公平成為評判人民對教育是否滿意的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)；其三，高質(zhì)量發(fā)展格局已經(jīng)深入人心，優(yōu)質(zhì)均衡的理念成為教育發(fā)展的時代指引。作為基礎(chǔ)性的教育制度安排，基本公共教育服務(wù)需要融入社會轉(zhuǎn)型的趨勢中，通過實(shí)現(xiàn)均等化為社會轉(zhuǎn)型提供現(xiàn)實(shí)保障和內(nèi)生動力。
?。ㄒ唬┟鎸?jīng)濟(jì)社會的雙重挑戰(zhàn)，基本公共教育服務(wù)均等化是破解社會主要矛盾的現(xiàn)實(shí)需要
教育是重大民生問題，若要保證人民群眾基本利益的實(shí)現(xiàn)，基本公共教育服務(wù)均等化程度的提升是破解基本矛盾的現(xiàn)實(shí)需要和重要舉措。當(dāng)今社會正處于關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型期，無論經(jīng)濟(jì)還是社會層面都面臨新形勢、新要求和新挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，2006年“基本公共服務(wù)”首次提出時，我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值僅為2110美元。2022年，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到12741美元，已經(jīng)接近高收入國家的標(biāo)準(zhǔn)。與此同時，我國脫貧攻堅(jiān)任務(wù)順利完成，創(chuàng)造了世界減貧進(jìn)程中史無前例的發(fā)展奇跡。在社會發(fā)展層面，我國已經(jīng)全面建成小康社會。在收入快速提高的同時，國民的平均受教育年限和預(yù)期壽命顯著提升。經(jīng)濟(jì)的快速穩(wěn)定發(fā)展激發(fā)了人民對于美好生活更高的期望，堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生已經(jīng)成為時代的呼聲。基于對歷史形勢的判斷，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。由于社會關(guān)系的重大變革和社會發(fā)展的重大變化，教育應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)，具備新的框架和尺度，并承擔(dān)新的任務(wù)?；竟步逃?wù)切合了新形勢的需要，既強(qiáng)調(diào)底線思維，又具備系統(tǒng)觀念；既包含了教育民生問題的解決方案，又融入了高質(zhì)量發(fā)展的理念。基本公共教育服務(wù)通過筑牢民生根基，不斷滿足人民群眾對教育的需求，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，為破解教育領(lǐng)域的主要矛盾提供了重要手段。
（二）面對教育公平的現(xiàn)實(shí)訴求，基本公共教育服務(wù)均等化是辦好人民滿意教育的切實(shí)舉措
教育公平是確保個體受教育權(quán)的重要依托，是社會公平的重要組成部分。在社會轉(zhuǎn)型過程中，教育公平在理論層面逐漸成為我國教育政策的基礎(chǔ)性訴求，在實(shí)踐層面逐步成為再分配責(zé)任的邏輯起點(diǎn)，也是基本公共教育服務(wù)需維護(hù)的關(guān)鍵價值所在。我國的教育公平從低水平向高水平邁進(jìn)的過程仍然存在諸多現(xiàn)實(shí)壁壘。一方面，自然條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會結(jié)構(gòu)以及人為因素導(dǎo)致教育機(jī)會、教育水平和教育質(zhì)量在城鄉(xiāng)和區(qū)域之間存在差異。在當(dāng)前發(fā)展階段，基本公共教育服務(wù)均等化是對教育底線的堅(jiān)守，能夠確保弱勢群體獲得的教育不因自身所處不利地位而產(chǎn)生差別。另一方面，我國正處于多重社會轉(zhuǎn)型期，社會群體之間不斷遷移、分化與融合，不可避免地出現(xiàn)階層流動通道變窄甚至固化的現(xiàn)象。實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化有助于教育資源的重新分配，是促進(jìn)社會階層流動和縮小階層差距的重要手段，也是辦好人民滿意教育的出發(fā)點(diǎn)。
?。ㄈ┟鎸Ω哔|(zhì)量發(fā)展的新格局，基本公共教育服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的內(nèi)在要求
高質(zhì)量發(fā)展的理念已經(jīng)滲透社會的方方面面，為了適應(yīng)時代發(fā)展的要求，基本公共教育服務(wù)均等化亟待實(shí)現(xiàn)，以服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的新格局，推進(jìn)教育現(xiàn)代化總體目標(biāo)的達(dá)成。如果從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度進(jìn)行審視，提升基本公共教育服務(wù)均等化水平有利于打破現(xiàn)有教育資源的約束，縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)和群體差距，為高質(zhì)量發(fā)展注入新動能。如果從社會發(fā)展的角度進(jìn)行審視，提升基本公共教育服務(wù)均等化水平有利于加快服務(wù)型政府的建設(shè)，緩解人民群眾對高質(zhì)量教育的需求與有限的教育資源之間的矛盾。 “優(yōu)質(zhì)均衡”的要求為基本公共教育服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展賦予了新的時代內(nèi)涵。伴隨著覆蓋范圍的擴(kuò)展、內(nèi)容的深化以及對實(shí)施過程更富人性化的要求，內(nèi)部高質(zhì)量迭代必然成為基本公共教育服務(wù)的自我優(yōu)化機(jī)制，也將成為實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的必由之路。
二、基本公共教育服務(wù)均等化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)
基本公共教育服務(wù)由政府提供，歷年來實(shí)施的各項(xiàng)政策既是推動其發(fā)展的主要動力，也是影響其未來決策的重要因素。因此，對基本公共教育服務(wù)現(xiàn)實(shí)條件的判斷必須首先厘清政策發(fā)展脈絡(luò)。二者兼顧有助于認(rèn)識均等化實(shí)現(xiàn)過程中的約束和阻礙，以便精準(zhǔn)施策。
（一）基本公共教育服務(wù)政策的歷史脈絡(luò)
本研究梳理了我國各項(xiàng)與基本公共教育服務(wù)相關(guān)的政策文件，將均等化進(jìn)程劃分為四個時期：努力擴(kuò)大供給階段、全力促進(jìn)均衡階段、以標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)籌資源配置階段和優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段。但在基本公共教育服務(wù)的歷史演進(jìn)中，各階段并非完全割裂，而是處于相互包含、相互疊加和相互融合的狀態(tài)。
1.努力擴(kuò)大供給階段（2006—2009年）
隨著經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展，教育的經(jīng)濟(jì)價值和社會價值日益凸顯，同時也反向襯托出教育資源總量的緊張與分配的不公平。尤其是在農(nóng)村和中西部地區(qū)，教育資源的供給從各個層面都無法滿足百姓對教育的需求，教育資源供需不平衡的局面亟待打破。
2006年，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出，在財政總盤子有效擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，通過中央財政轉(zhuǎn)移支付有重點(diǎn)、有層次地改善中西部地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，逐步縮小地區(qū)之間的差距。2007年，《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》再次強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持公共教育服務(wù)向薄弱地區(qū)傾斜，新增教育財政經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村地區(qū)。
由上述政策可以看出，此階段國家已經(jīng)深刻認(rèn)識到基本公共服務(wù)的重要性，力圖打造更加公平的基本公共教育服務(wù)體系，并以此加大社會底層的保障力度，提升國民的受教育水平。但由于教育的財政性經(jīng)費(fèi)仍然較為緊張，教育財政收入依然在低位徘徊，所以，只能通過對財政經(jīng)費(fèi)的傾斜性使用以實(shí)現(xiàn)有效擴(kuò)大教育供給。此外，本階段中基本公共教育服務(wù)尚未形成獨(dú)立的體系，而是包含在基本公共服務(wù)總體框架中。
2.全力促進(jìn)均衡階段（2010—2012年）
隨著社會公平性和包容性的不斷提高，基本公共服務(wù)保基本和兜底線的功能越來越重要，促進(jìn)社會公平的舉措也越來越深入人心?；竟卜?wù)的目標(biāo)從有效擴(kuò)大供給轉(zhuǎn)向全力促進(jìn)均衡。
《2010年國務(wù)院政府工作報告》強(qiáng)調(diào)了基本公共教育服務(wù)的全民覆蓋和服務(wù)能力全面提升。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第一次針對教育領(lǐng)域提出基本公共教育服務(wù)的概念，明確規(guī)定了各級政府具有提供公共教育服務(wù)的職責(zé)，將公共教育服務(wù)提升到政府職能層面。之后兩年的政府工作報告和黨的十八大報告對基本公共教育服務(wù)多次提及，頻率較上一階段明顯提高。2012年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確了基本公共教育服務(wù)是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和改善民生的重要途徑。該文件第一次詳細(xì)闡述了基本公共教育服務(wù)的內(nèi)涵、評價機(jī)制和促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的保障措施。按照普及普惠的要求，不僅要促進(jìn)義務(wù)教育階段的均衡發(fā)展，而且要將基本公共教育服務(wù)延伸到非義務(wù)教育階段。
3.以標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)籌資源配置階段（2013—2019年）
隨著人們對社會公平感知能力的提升，基本公共教育服務(wù)在社會運(yùn)轉(zhuǎn)中日益擔(dān)負(fù)起關(guān)鍵的角色。然而，主觀的供給判斷與客觀的現(xiàn)實(shí)需求間仍然存在天然的鴻溝，致使基本公共教育服務(wù)的設(shè)計和實(shí)施無法實(shí)現(xiàn)通用性和可復(fù)制性，同時也存在因地而異、因事而異和因人而異的現(xiàn)象。
實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)的設(shè)計、實(shí)施和評價的通用和可復(fù)制需要借助標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出，在標(biāo)準(zhǔn)化和均等化相結(jié)合的前提下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共資源配置，穩(wěn)步促進(jìn)基本公共服務(wù)覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。除2017年外，2013—2019年歷年政府工作報告和黨的十九大報告都以不同而類似的概念強(qiáng)調(diào)了統(tǒng)一基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的重要性，如“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”、“區(qū)域、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”、“基本公共服務(wù)同城化”等。2017年，《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》進(jìn)一步明確了標(biāo)準(zhǔn)化的作用，指出統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育改革發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)的“四個統(tǒng)一”，并指出要通過加大財政投入力度、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)和提高資金使用效率提升對基本公共服務(wù)的保障能力。2018年，《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見》正式確立了以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)均等化、普惠化和便捷化的思路，即通過標(biāo)準(zhǔn)化手段優(yōu)化資源配置、規(guī)范服務(wù)流程、提升服務(wù)質(zhì)量、明確權(quán)責(zé)關(guān)系、創(chuàng)新治理方式。
4.優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段（2020年至今）
基本公共教育服務(wù)均等化是動態(tài)的概念，其衡量標(biāo)準(zhǔn)會隨著居民收入水平和社會進(jìn)步程度不斷提升。當(dāng)基本公共教育服務(wù)發(fā)展到高級階段，不僅需要通過標(biāo)準(zhǔn)化踐行教育的公平和公正，更需要以高質(zhì)量發(fā)展的理念引導(dǎo)基本公共教育服務(wù)的深入推進(jìn)。實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)的優(yōu)質(zhì)均衡，是小康社會的重要特征，是現(xiàn)代化國家的顯著標(biāo)志，是人民生活美好和滿意的象征，同時也是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要舉措。
優(yōu)質(zhì)均衡是對基本公共教育服務(wù)均等化理論和實(shí)踐的深化，是高質(zhì)量發(fā)展視域下保證社會公平舉措的重要內(nèi)容。在理論層面，2021年，習(xí)近平總書記正式提出“著力構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務(wù)體系”，為未來基本公共教育服務(wù)的發(fā)展指明了方向。2022年，黨的二十大報告多次強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)，將健全基本公共服務(wù)體系，增強(qiáng)均衡性和可及性作為扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的重要途徑。2023年，《關(guān)于構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務(wù)體系的意見》第一次系統(tǒng)性和多角度地闡釋了優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務(wù)體系，進(jìn)一步落實(shí)了習(xí)近平總書記講話精神以及黨的二十大繪就的宏偉藍(lán)圖。一方面，該文件提出了基本公共教育服務(wù)的短期和中長期發(fā)展目標(biāo)，即2027年實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化水平明顯提高，2035年基本公共教育服務(wù)總體水平步入世界前列。另一方面，該文件將基本公共教育服務(wù)均等化與教育強(qiáng)國的實(shí)現(xiàn)緊密聯(lián)系起來，并且規(guī)劃了未來的實(shí)施路徑，指出進(jìn)一步擴(kuò)大供給總量和優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，不僅絕大多數(shù)縣（市、區(qū)、旗）域要實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡，而且要逐步提升優(yōu)質(zhì)均衡的層級。在實(shí)踐層面，義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估以全面提高義務(wù)教育質(zhì)量為目標(biāo)，引導(dǎo)義務(wù)教育均衡發(fā)展向更高水平推進(jìn)，為基本公共教育服務(wù)的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展奠定了良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。當(dāng)前，打造優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務(wù)的具體任務(wù)主要包括繼續(xù)推進(jìn)義務(wù)教育薄弱環(huán)節(jié)改善和能力提升，持續(xù)提高義務(wù)教育均衡程度，不斷增加學(xué)前教育資源供給，持續(xù)治理“縣中塌陷”，繼續(xù)完善專門教育和特殊教育的保障機(jī)制等。
（二）基本公共教育服務(wù)的現(xiàn)實(shí)狀況
政策經(jīng)歷了從無到有，再到不斷調(diào)整和優(yōu)化的進(jìn)程，基本公共教育服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)已經(jīng)具備了一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但在城鄉(xiāng)、區(qū)域和群體之間仍然存在較大的差異。究其深層原因，基本公共教育服務(wù)非均等化的現(xiàn)實(shí)狀況，一方面反映出地方教育財政事權(quán)與支出責(zé)任的錯位，另一方面則反映出地方政府對于基本公共教育服務(wù)的角色和定位未形成清晰的發(fā)展思路。當(dāng)前，對基本公共教育服務(wù)現(xiàn)狀的研究主要通過教育事業(yè)發(fā)展指標(biāo)進(jìn)行判斷，本研究將沿用此思路。根據(jù)《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》，基本公共教育服務(wù)包含“制定完善義務(wù)教育學(xué)位配置標(biāo)準(zhǔn)，保障足夠的公辦學(xué)校學(xué)位供給，健全校園校舍、師資隊(duì)伍、教學(xué)裝備、經(jīng)費(fèi)保障等辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)機(jī)制，確?！畠擅庖谎a(bǔ)’等資助政策城鄉(xiāng)學(xué)生全覆蓋”。鑒于學(xué)位供給由各地根據(jù)學(xué)齡人口數(shù)量自主判斷，而覆蓋全學(xué)段的學(xué)生資助政策體系已經(jīng)較為完善，故本研究未將這兩項(xiàng)內(nèi)容納入分析。結(jié)合文件清單和統(tǒng)計數(shù)據(jù)的可得性，具體指標(biāo)主要包括生師比、高于規(guī)定學(xué)歷專任教師比例、生均教學(xué)儀器設(shè)備值、大班額比例和生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)。此外，文件明確指出，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的不斷提升，基本公共教育服務(wù)與非基本公共教育服務(wù)之間的邊界在隨時發(fā)生變化。所以，雖然學(xué)前教育的普及普惠暫時歸屬于非基本公共教育服務(wù)范疇，但由于學(xué)前教育是人民群眾“急難愁盼”的重要民生問題，所以本研究在指標(biāo)體系中納入了普惠性幼兒園覆蓋比例。
1.城鄉(xiāng)差異：城市基本公共教育服務(wù)水平高于農(nóng)村
長期以來，由于存在著城鄉(xiāng)二元體制，基本公共教育服務(wù)投入始終存在“偏向城市”的傾向，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民享有的基本公共教育服務(wù)在內(nèi)容、范圍和標(biāo)準(zhǔn)上存在明顯差異。研究發(fā)現(xiàn)，基本公共教育服務(wù)的城鄉(xiāng)差異主要反映在學(xué)前教育和義務(wù)教育階段。（見表1）
表 1 基本公共教育服務(wù)相關(guān)指標(biāo)城鄉(xiāng)差異（2021 年）
注：①“+ ”表示正向指標(biāo)，該值越大，表現(xiàn)越優(yōu)異；“- ”表示反向指標(biāo)，該值越小，表現(xiàn)越優(yōu)異。②表中城市指城區(qū)， 農(nóng)村指鎮(zhèn)區(qū)與鄉(xiāng)村之和。下同。③數(shù)據(jù)根據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒2021》計算所得。④教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計不區(qū)分城鄉(xiāng)，故此表 未對教育經(jīng)費(fèi)城鄉(xiāng)差異進(jìn)行分析。
從基本公共教育服務(wù)城鄉(xiāng)差異的11個相關(guān)指標(biāo)看，城市地區(qū)有6個指標(biāo)優(yōu)于農(nóng)村地區(qū)，尤其在師資力量等反映教育質(zhì)量的指標(biāo)上，城市地區(qū)存在較大的優(yōu)勢。在學(xué)前教育階段，城市地區(qū)的幼兒園生師比和?？萍耙陨蠈Ｈ谓處煴壤鶅?yōu)于農(nóng)村地區(qū)，差距分別達(dá)到2.9和9.4%。此外，農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育仍然存在下沉深度不足的問題，學(xué)前教育資源并未優(yōu)先惠及最偏遠(yuǎn)的村莊地區(qū)，而是沿著城市—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊的路徑逐級覆蓋。有調(diào)查表明，村莊幼兒園在“生均公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助”、“各類專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼”、“教師社保補(bǔ)助”、“教職工經(jīng)費(fèi)培訓(xùn)補(bǔ)助”等多方面的政策扶持力度均不及鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園，且30.23%的村莊幼兒園園長表示“基本沒有幫扶”，這一比例遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園。
在小學(xué)階段，城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)存在明顯差異。城市地區(qū)基本公共教育服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)的障礙主要表現(xiàn)為教師編制不足、學(xué)校用地面積受限以及人口大規(guī)模流入等問題；而反觀農(nóng)村地區(qū)，其基本公共教育服務(wù)供給水平更多受制于經(jīng)費(fèi)投入和師資力量。具體而言，在教師數(shù)量和班級規(guī)模方面，城市存在明顯劣勢，生師比及大班額比例分別比農(nóng)村高2.5和0.7%。該數(shù)據(jù)表明，近年來，我國農(nóng)村小學(xué)教師數(shù)量短缺問題得到了有效緩解，但從質(zhì)量角度看，城市的多個指標(biāo)均高于農(nóng)村，比如?？萍耙陨蠈W(xué)歷專任教師比例、生均教學(xué)儀器設(shè)備值。尤其是生均教學(xué)儀器設(shè)備值，城市均值為2160元，而農(nóng)村均值為1795元，二者相差365元。
初中階段與小學(xué)階段類似，城市的教師數(shù)量和班級規(guī)模相比農(nóng)村存在劣勢。但相比小學(xué)階段，城鄉(xiāng)之間的生師比以及大班額比例的差距明顯縮小。而城市地區(qū)本科及以上學(xué)歷教師比例以及生均教學(xué)儀器設(shè)備值均高于農(nóng)村，差距分別為7.4%和801元。
2.區(qū)域差異：基本公共教育服務(wù)水平呈現(xiàn)“中部塌陷”
近年來，由于西部大開發(fā)的政策推動以及面向西部地區(qū)教育政策的傾斜，西部地區(qū)各項(xiàng)教育指標(biāo)已經(jīng)得到顯著改善。然而，在東部地區(qū)維持優(yōu)勢、西部地區(qū)快速發(fā)展的映襯下，基本公共教育服務(wù)水平整體上呈現(xiàn)“中部塌陷”的現(xiàn)象。綜合各學(xué)段看，14項(xiàng)基本公共教育服務(wù)指標(biāo)存在中部地區(qū)明顯低于東部和西部地區(qū)的情況。（見表2）
表 2 基本公共教育服務(wù)相關(guān)指標(biāo)區(qū)域差異（2021 年）
注：▲表示最優(yōu)值，▼表示最劣值。
具體而言，在學(xué)前教育階段，中部地區(qū)多項(xiàng)指標(biāo)明顯低于東部和西部地區(qū)。普惠性幼兒園覆蓋比例在東中西部地區(qū)的比例分別為87.5%、85.6%和90.3%。造成上述現(xiàn)象的原因是西部地區(qū)受益于政府的重點(diǎn)投入與扶持，政策影響效應(yīng)強(qiáng)，學(xué)前教育近年來發(fā)展迅速，但中部地區(qū)人口規(guī)模較大，政策效應(yīng)弱，陷入先天不足而后天乏力的窘境。專科及以上學(xué)歷專任教師比例在三個區(qū)域分別為89.7%、82.6%和89.3%。中部地區(qū)生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)中位數(shù)為7894元，僅相當(dāng)于東部地區(qū)的75.5%，西部地區(qū)的85.3%。
在小學(xué)階段，中部地區(qū)的生均教學(xué)儀器設(shè)備值和生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)為三個區(qū)域最低值。東中西部地區(qū)生均教學(xué)儀器設(shè)備值分別為2280元、1499元和1941元。中部地區(qū)生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)中位數(shù)為11292元，相當(dāng)于東部地區(qū)的75.8%，西部地區(qū)的88.8%。
在初中階段，各項(xiàng)指標(biāo)在東中西部的差距相比小學(xué)階段更大。中部地區(qū)的本科及以上學(xué)歷教師比例、生均教學(xué)儀器設(shè)備值和生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)均低于東部和西部地區(qū)。
在高中階段，無論是普通高中教育還是中等職業(yè)教育，中西部地區(qū)與東部地區(qū)相比均存在一定差距。對于普通高中而言，生師比在東部、中部和西部地區(qū)分別為11.9、13.7和13.2。生均教學(xué)儀器設(shè)備值在三個區(qū)域分別為6868元、3256元和4532元，中部地區(qū)生均教學(xué)儀器設(shè)備值低于西部地區(qū)，甚至不到東部地區(qū)的一半。中部地區(qū)生均一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)中位數(shù)為15672元，僅相當(dāng)于東部地區(qū)的57.3%。對于中等職業(yè)教育而言，東中西部本科及以上學(xué)歷教師比例分別為95.6%、91.9%和92.2%，生均教學(xué)儀器設(shè)備值分別為11015元、5913元和6840元，中部地區(qū)生均教學(xué)儀器設(shè)備值僅相當(dāng)于東部地區(qū)的53.7%，西部地區(qū)的86.4%。
3.群體差異：弱勢群體基本公共教育服務(wù)水平有待提升
弱勢群體是指因條件障礙、社會轉(zhuǎn)型以及社會利益結(jié)構(gòu)分化導(dǎo)致處于不利地位的社會群體，包含農(nóng)民、老人、婦女、兒童、殘疾人等。由于基本公共教育服務(wù)依然以身份制度或者戶籍制度作為識別的前提，而且將社會弱勢群體納入其中存在一定的滯后性，因此我國基本公共教育服務(wù)具備典型的群體差異特征。在物質(zhì)生活上，弱勢群體必須依賴于國家和社會的幫扶，否則無法維持自身及家庭成員日常最低的生活水平。在社會地位上，弱勢群體缺乏話語權(quán)和有效的需求表達(dá)平臺，導(dǎo)致其基本公共教育服務(wù)訴求既難以表達(dá)又難以得到回應(yīng)。在剝離城鄉(xiāng)差異與區(qū)域差異之后，與基本公共教育服務(wù)最直接相關(guān)的弱勢群體是進(jìn)城務(wù)工人員及其子女。這一群體雖然被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)常住人口，但卻不能享受與城鎮(zhèn)居民等同的基本公共教育服務(wù)。部分城市尚未全面推行異地中考和高考制度，且異地中考和高考仍存在“準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)高”和“選擇空間小”兩大主要障礙，因此，隨遷子女面臨的升學(xué)挑戰(zhàn)仍然較為嚴(yán)峻。
此外，群體差異與區(qū)域差異相互疊加，導(dǎo)致弱勢群體享受均等化的基本公共教育服務(wù)進(jìn)一步受限。東部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、交通便利、地理?xiàng)l件優(yōu)越以及具有較高的人力資源水平，吸引了越來越多勞動者。在“兩為主”和“兩納入”的政策背景下，東部地區(qū)義務(wù)教育階段隨遷子女增速較快，隨遷子女的安置對東部地區(qū)形成了較大的壓力。教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，東部地區(qū)2021年小學(xué)隨遷子女在校生數(shù)為559.7萬人，占東部地區(qū)在校生數(shù)的13.0%，比全國平均水平高3.8個百分點(diǎn)，比中部和西部地區(qū)分別高7.4和5.2個百分點(diǎn)。東部地區(qū)初中隨遷子女在校生數(shù)為215.5萬人，占東部地區(qū)在校生數(shù)的11.0%，比全國平均水平高3.2個百分點(diǎn)，比中部和西部地區(qū)分別高6.1和4.4個百分點(diǎn)。與此形成鮮明對照，在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)特別是偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，人口大量外流導(dǎo)致基本公共服務(wù)設(shè)施閑置，資源使用效率低下。在確保財政承受能力可持續(xù)的前提下，如何實(shí)現(xiàn)民生保障的最優(yōu)化，成為各地政府提供基本公共教育服務(wù)時必須面對的重要課題。
三、基本公共教育服務(wù)均等化在社會轉(zhuǎn)型中的實(shí)踐路徑
從需求角度出發(fā)，在社會轉(zhuǎn)型期的重要?dú)v史階段，基本公共教育服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)面臨新形勢和新挑戰(zhàn)。我國正處于“奮力開創(chuàng)教育高質(zhì)量發(fā)展新局面”的階段，人民群眾渴望獲取公平優(yōu)質(zhì)的教育資源。從供給角度而言，基本公共教育服務(wù)應(yīng)遵循“應(yīng)有盡有”和“承諾必達(dá)”的基本原則?！秶一竟卜?wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021年版）》在此基礎(chǔ)上明確了“兩要”和“兩不能”的基線：既要堅(jiān)持底線標(biāo)準(zhǔn)，又要量力而行，合理引導(dǎo)社會預(yù)期；既不能盲目攀比，增加地方財政負(fù)擔(dān)，也不能主觀上壓低標(biāo)準(zhǔn)，影響政策對實(shí)踐的指導(dǎo)作用。所以，以客觀供需關(guān)系作為行動的出發(fā)點(diǎn)，立足新的戰(zhàn)略視野，秉持新的實(shí)施理念，采用新的實(shí)現(xiàn)手段，堅(jiān)持新的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，納入新的評價機(jī)制是實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化的重要途徑。
?。ㄒ唬┮苑ㄖ苹鸵?guī)范化作為新戰(zhàn)略導(dǎo)向
實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化，應(yīng)以法制化和規(guī)范化作為新戰(zhàn)略導(dǎo)向。通過法律和制度規(guī)范統(tǒng)領(lǐng)基本公共教育服務(wù)，確保各要素在法律和規(guī)范的秩序下運(yùn)行，具有綱領(lǐng)性的意義，是基本公共教育服務(wù)未來發(fā)展的必然趨勢。
在基本公共教育服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)的過程中，法治兼具目的性與工具性的雙重屬性，既是內(nèi)在目標(biāo)和核心內(nèi)容，又是根本保障和制度動力。在頂層設(shè)計環(huán)節(jié)，應(yīng)規(guī)劃和建立針對基本公共教育服務(wù)的清晰、完善的法律法規(guī)框架；在管理實(shí)施的環(huán)節(jié)，應(yīng)實(shí)現(xiàn)決策和執(zhí)行的規(guī)范、公正和透明，并努力實(shí)現(xiàn)全流程的監(jiān)管，確保依法行政。由于在政治權(quán)利上存在缺失，弱勢群體在基本公共教育服務(wù)均等化過程中處于不利地位。因此，應(yīng)當(dāng)通過完善立法和相關(guān)規(guī)定，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)和區(qū)域之間基本公共教育服務(wù)推進(jìn)的步伐，彌補(bǔ)弱勢群體社會權(quán)利的不足，為其融入基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程提供組織載體。
?。ǘ┮跃珳?zhǔn)化和便捷化作為新實(shí)施理念
實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化，應(yīng)以精準(zhǔn)化和便捷化作為新實(shí)施理念。基本公共教育服務(wù)的重要理念是“盡力而為”和“量力而行”，同時盡量實(shí)現(xiàn)“應(yīng)兜盡兜”和“應(yīng)保盡?！??；竟步逃?wù)既面臨其他領(lǐng)域的競爭，又受到國家財力、物力和人力的制衡。精準(zhǔn)化的核心思想是通過流程簡化實(shí)現(xiàn)結(jié)果的清晰表達(dá)，在追求成本最小化的同時確保利益最大化，使目標(biāo)和結(jié)果之間的各類成本不斷降低，較為完美地契合了基本公共教育服務(wù)的執(zhí)行理念。區(qū)域、城鄉(xiāng)和群體的教育需求無法得到有效滿足，一部分取決于識別機(jī)制的缺陷，而精準(zhǔn)化有助于主動、迅速地識別基本公共教育服務(wù)的短板，并能夠提供有效的決策支撐。在具體實(shí)施過程中，既要從城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體上有所區(qū)分，同時對各子群的內(nèi)部也需要精準(zhǔn)識別和分類施策，不搞“一刀切”和“大水漫灌”。如果能夠打通各個部門之間的數(shù)據(jù)孤島，實(shí)現(xiàn)學(xué)籍?dāng)?shù)據(jù)、貧困人口建檔立卡數(shù)據(jù)、社會保障和稅收數(shù)據(jù)的相互融合，則能夠極大提高精準(zhǔn)化推進(jìn)的精度和效率。
便捷化應(yīng)成為基本公共教育服務(wù)推進(jìn)過程中的重要準(zhǔn)則。基本公共教育服務(wù)對接的是人民群眾最根本的教育需求和最底層的教育保障，涉及群體多、覆蓋范圍廣、群眾需求迫切，便捷化是需要重點(diǎn)考量的內(nèi)容。按照基本公共教育服務(wù)的項(xiàng)目要求和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以下三點(diǎn)舉措可作為參考。第一，確保硬件設(shè)備設(shè)施安裝到位和穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)，建立定期巡視機(jī)制。第二，加強(qiáng)基層人才梯隊(duì)建設(shè)，培養(yǎng)一支在數(shù)量、結(jié)構(gòu)和素質(zhì)上都能夠適應(yīng)基本公共教育服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)不斷發(fā)展和變化的人才隊(duì)伍。第三，納入競爭機(jī)制，根據(jù)提供主體多元化、提供方式多樣化的原則，逐步增加基本公共教育服務(wù)的政府購買力度，提升基本公共教育服務(wù)的供給水平和供給效率。
（三）以體系化和制度化作為新實(shí)現(xiàn)手段
實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化，應(yīng)以體系化和制度化作為新實(shí)現(xiàn)手段。體系與制度相互融合，密不可分。具體而言，體系是指概念和政策的制度安排，即將相關(guān)事物按照一定的秩序和聯(lián)系組合成整體，使各個組成部分相互融合和相互促進(jìn)，從而達(dá)到整體流暢運(yùn)轉(zhuǎn)的效果。基本公共教育服務(wù)體系是指與基本公共教育服務(wù)相關(guān)的制度安排，存在三項(xiàng)基本特征，即政府優(yōu)先提供、全民平等享有和具備底線要求。在構(gòu)成體系的各要素之外，制度是保證流程和要素順利運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。通過體系化達(dá)到要素之間的合理安排，同時通過制度化實(shí)現(xiàn)要素之間的有效溝通與聯(lián)系，有助于基本公共教育服務(wù)向基層的有效傳遞，也有助于建立實(shí)時和暢通的反饋機(jī)制。
在具體的實(shí)現(xiàn)過程中，體系化和制度化不僅涉及教育內(nèi)部各要素的重新組織和安排，同時涉及教育外部的各個機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。在教育系統(tǒng)內(nèi)部，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)的多級統(tǒng)籌。一方面，基本公共教育服務(wù)涵蓋的內(nèi)容絕大部分屬于基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，而基礎(chǔ)教育縣域統(tǒng)籌的特點(diǎn)決定了縣域是執(zhí)行的主體，所以縣域之間巨大的財力差距是導(dǎo)致基本公共教育服務(wù)非均等化現(xiàn)象存在的重要原因。因此，需要通過體系化和制度化實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)在中央、省、市、縣的多級統(tǒng)籌，建立基本公共教育服務(wù)財政轉(zhuǎn)移支付制度，健全相關(guān)財政保障機(jī)制。另一方面，適時將均等化的層級上移，加快推進(jìn)市域內(nèi)甚至省域內(nèi)優(yōu)質(zhì)均衡進(jìn)程，有助于促進(jìn)區(qū)域教育協(xié)調(diào)發(fā)展，確保人民群眾更多更好地享受到基本公共教育服務(wù)均等化產(chǎn)生的紅利。在教育系統(tǒng)外部，需要各部門協(xié)同發(fā)力，推動財政、人口、社會保障、發(fā)展改革等部門聯(lián)合掃清制約基本公共教育服務(wù)發(fā)展的障礙，共同保障基本公共教育服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
?。ㄋ模┮越y(tǒng)一性和動態(tài)性作為新執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)
實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化，統(tǒng)一性和動態(tài)性是重要的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。前者是均等化的基礎(chǔ)和底線，后者是均等化的發(fā)展和升華，二者相輔相成、不可分割。統(tǒng)一性需要借助標(biāo)準(zhǔn)化的手段實(shí)現(xiàn)，其關(guān)注的重點(diǎn)是最低限度的保障能力。標(biāo)準(zhǔn)在基本公共教育服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)過程中的地位不言而喻，不僅是工具，更是政策執(zhí)行的尺度。無論是城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異，還是群體差異，很大程度上受制于自然資源、地理位置及人力資本的積累，因此，實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化的首要工作就是制定統(tǒng)一的底線標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，基本公共教育服務(wù)的國家標(biāo)準(zhǔn)覆蓋范圍仍顯不足，執(zhí)行細(xì)節(jié)仍然有待補(bǔ)充和完善，規(guī)范和健全標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)是彌合城鄉(xiāng)、區(qū)域間基本公共教育服務(wù)水平差距的重要舉措。
動態(tài)性包括時間、空間和內(nèi)容三個維度的含義。在時間維度上，一成不變的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前國內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境，建立更加靈活的動態(tài)機(jī)制勢在必行。未來的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)可考慮與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平或者物價水平掛鉤，由市場價格對基本公共教育服務(wù)形成指導(dǎo)，確保標(biāo)準(zhǔn)真正實(shí)現(xiàn)動態(tài)性。在空間維度上，由于基本公共教育服務(wù)是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，所以，各個地區(qū)應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展情況，在國家底線標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上積極拓展地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，既做到“量力而行”，也要做到“應(yīng)助盡助”。在內(nèi)容維度上，基本公共教育服務(wù)應(yīng)保持可擴(kuò)展性。一方面，適時擴(kuò)大覆蓋范圍，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上將更廣泛的群體納入基本公共教育服務(wù)保障體系；另一方面，適時增加服務(wù)內(nèi)容，不僅確?；竟卜?wù)與非基本公共教育服務(wù)之間的邊界實(shí)現(xiàn)動態(tài)調(diào)整，而且應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況隨時補(bǔ)充新的服務(wù)項(xiàng)目。比如，在“雙減”政策提出后，可以考慮將課后服務(wù)保障納入基本公共教育服務(wù)清單，以維持課后服務(wù)的持續(xù)性和多樣化。
?。ㄎ澹┮猿B(tài)化和長效化作為新評價機(jī)制
制定政府主導(dǎo)且可操作、可落地的評估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)評價的常態(tài)化和長效化是保證基本公共教育服務(wù)體系穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)的重要條件。在任何體系中，評價都是重要的環(huán)節(jié)，擔(dān)負(fù)著定位、校正、反饋的重要功能。在未來針對基本公共教育服務(wù)的評價機(jī)制中，評價標(biāo)準(zhǔn)、評價方法、評價程序以及組織實(shí)施流程均應(yīng)著眼于常態(tài)和長效，注重績效評價和長線評價，平衡運(yùn)轉(zhuǎn)與評價之間的相互關(guān)系，確保評價機(jī)制對基本公共教育服務(wù)產(chǎn)生深遠(yuǎn)和積極的影響。
此外，可持續(xù)發(fā)展是未來常態(tài)化和長效化評價需要考慮的重要因素。其一，應(yīng)始終秉持新發(fā)展理念，不斷納入新的評價手段和評價策略，完善現(xiàn)有評價體系。其二，應(yīng)建立權(quán)責(zé)明確的財政投入機(jī)制，既保證財政投入的充足穩(wěn)定，同時也保證財政投入發(fā)揮出最大的效能。其三，應(yīng)引導(dǎo)基本公共教育服務(wù)良性發(fā)展，與經(jīng)濟(jì)、社會、人口形成和諧發(fā)展的生態(tài)。
來源 | 《教育研究》2023年10期
作者 | 劉大偉（中國教育科學(xué)研究院教育統(tǒng)計分析研究所副研究員）